II SA/Łd 810/10

Dnia 22 lutego 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Joanna Sekunda – Lenczewska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA: Anna Stępień Sędzia WSA: Ewa Alberciak Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2011 roku przy udziale --- sprawy ze skargi K. O. i T. O. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia z powodu uchylania się od wykonania obowiązku dot. wyłączenia z użytkowania budynku mieszkalnego - oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...]r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. na podstawie art. 20, art. 32, art. 64 i art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Nr 229, poz. 1954) nałożył na współwłaścicieli K. O. i T.O. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5 000 zł z powodu uchylania się od wykonania obowiązku określonego w tytułach wykonawczych nr [...] i [...] z dnia [...]r. W uzasadnieniu postanowienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, iż współwłaściciele K. O. i T. O. nie wykonali nałożonego decyzją z dnia [...]r. obowiązku polegającego na wyłączeniu z użytkowania w całości budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce przy A [...] w P. Następnie decyzjami z dnia [...]r. oraz z dnia [...]r. zmieniono decyzję z dnia [...]r. w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku. Organ podkreślił, iż ostatecznie termin wywiązania się z obowiązku upłynął z dniem 31 maja 2007r., ponieważ współwłaściciele nie podjęli żadnych działań, zostało im doręczone w dniu 13 sierpnia 2007r. upomnienie i wszczęte postępowanie egzekucyjne. W zażaleniu na powyższe postanowienie K.O. i T.O. wnieśli o uchylenie wydanego aktu, umorzenie grzywny i opłaty egzekucyjnej. Argumentowali, iż zaskarżone rozstrzygnięcie dotyczy obowiązku, którego spełnienie uzależnione jest od zapewnienia przez Gminę P. lokali zastępczych dla lokatorów zamieszkujących budynek, który ma zostać wyłączony z użytkowania. Nie kwestionując konieczności wyłączenia z użytkowania przedmiotowego obiektu wywiedli, iż w rzeczywistości to bezczynność organów gminy czyni niemożliwym wywiązanie się z nałożonego decyzją obowiązku. Postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, art. 20, art. 32, art. 64, art. 121 § 2 i § 4, art. 122 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji w całości i nałożył na współwłaścicieli K.O. i T.O. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5 000 zł z powodu uchylania się od wykonania obowiązku określonego w tytułach wykonawczych nr [...] i [...] z dnia [...]r., nałożył obowiązek uiszczenia opłaty egzekucyjnej wskazując, iż grzywna i opłata winny zostać wpłacone w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia, z jednoczesnym zagrożeniem, iż w przypadku nieuiszczenia grzywny we wskazanym terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Niewywiązanie się z wykonania określonego w tytule wykonawczym obowiązku w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia zastosowany zostanie inny środek egzekucyjny. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy przypomniał dotychczasowy przebieg postępowania i stanowiska stron. Ustosunkowując się do zarzutów zażalenia wyjaśnił, iż rozróżnić należy nieskuteczność egzekucji od jej niewykonalności. Egzekucja jest bowiem nieskuteczna jeżeli obowiązek jest wykonalny, ale nie jest możliwe osiągniecie celu egzekucji. Egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym może być niewykonalna co oznacza, iż istnieją niezależne od zobowiązanego oraz trwałe przyczyny braku możliwości wykonania obowiązku, przeszkody mogą mieć charakter faktyczny lub prawny. Organ podkreślił, iż zarzut niewykonalności obowiązku nie może zostać uznany za uzasadniony, gdyż możliwa jest jego realizacja, natomiast kwestie związane z przydziałem lokali zamiennych przez gminę wykraczają poza zakres obowiązku opróżnienia budynku określonego tytułem wykonawczym. Brak lokali zastępczych dla osób zakwaterowanych w budynku objętym nakazem wyłączenia z użytkowania nie może zostać uznana za trwały, gdyż przydział lokali z gminnych zasobów przerwie tymczasową niemożność wykonania obowiązku. Dalej wywiódł, iż organ egzekucyjny ustalając wysokość grzywny wziął pod uwagę cel postępowania, wskazania zawarte w art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz to, że przedmiotowy budynek stanowi zagrożenie dla życia i zdrowia osób w nim przebywających. Podkreślił, iż kwota grzywny winna skutecznie przymusić zobowiązanych do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia 15 czerwca 2005r. Na koniec wyjaśnił, iż podstawą zastosowania art. 138 §1 pkt 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego był błąd popełniony w sentencji postanowienia organu I instancji, bowiem brak było wskazania, iż w przypadku nieuiszczenia grzywny we wskazanym terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi K. O. i T. O. powtórzyli zarzuty i argumentację zażalenia. Wnieśli o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez uwzględnienie zażalenia na postanowienia z dnia [...]r. i umorzenie postępowania, bądź uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Skarżący podtrzymali argumentację, iż wykonanie obowiązku nie jest możliwe w konsekwencji brak jest podstaw do nałożenia grzywny. Podkreślili, iż nie próbują uchylić się od wykonania nałożonego obowiązku wyłączenia budynku z użytkowania, jednakże z przyczyn niezależnych od nich nie jest to możliwe do czasu zapewnienia lokali zastępczych przez Gminę. Dodali, iż tylko jednemu z trojga lokatorów został wskazany lokal zamienny, przy czym konieczne jest przeprowadzenie remontu i nie została jeszcze zawarta umowa najmu. Skarżący przywołując orzeczenia sądów administracyjnych zaznaczyli, iż do momentu, gdy lokale zastępcze nie zostaną dostarczone nałożony na nich obowiązek nie jest możliwy do wykonania. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podtrzymał argumentację przemawiającą za zasadnością zaskarżonego postanowienia i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 §1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 powołanego aktu). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej jako "p.p.s.a.". Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlega oddaleniu. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w tak zakreślonej kognicji Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotowe postanowienie zostało wydane w oparciu o właściwą podstawę prawną, na podstawie szczegółowo ustalonego stanu faktycznego. Przedmiotem skargi jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o nałożeniu grzywny w celu wykonania przez skarżących obowiązku wyłączenia z użytkowania w całości budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce przy A [...] w P. Rzeczony obowiązek został nałożony decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r., która jest decyzją ostateczną. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 roku Nr 229, poz. 1954 ze zm.) powoływanej dalej jako "u.p.e.a.". Stosownie do art. 2 § 1 pkt 10 i art. 3 u.p.e.a., egzekucję administracyjną stosuje się m. in. do obowiązków o charakterze niepieniężnym, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień odpowiednich organów. Egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Przy czym postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia (art. 15 § 1 u.p.e.a.). Organ egzekucyjny, przystępując do czynności egzekucyjnych, doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego (art. 32 u.p.e.a.). Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (art. 119 § 1 u.p.e.a.). Grzywna może być nakładana zarówno na osoby fizyczne, jak i osoby prawne, a także na jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej (art. 120 u.p.e.a.). Podkreślić należy, iż w sytuacji, gdy egzekucja dotyczy spełnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. W takiej sytuacji, nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł (art. 121 § 2 u.p.e.a.). Zgodnie z treścią art. 122 § 1 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie o nałożeniu grzywny. Przy czym postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, jak i wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze (art. 122 § 2 u.p.e.a.). Wykonanie zastępcze, uregulowane w art. 127 u.p.e.a. może być orzeczone, gdy mimo wymierzenia grzywny zobowiązany nie wykona obowiązku, albo gdy uwzględniając zarzut zobowiązanego, że grzywna jest zbyt uciążliwym środkiem egzekucyjnym (art. 33 pkt 8 u.p.e.a.) organ postanowi o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego (art. 34 § 4 u.p.e.a.). Zasadą jest, że organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków, środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego (art. 7 § 2 u.p.e.a.). Powracając na grunt niniejszej sprawy, w ocenie Sądu, organy w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonego postanowienia i dokonały właściwego wyboru środka egzekucyjnego. Z poczynionych przez organ ustaleń wynika, iż skarżący nie wywiązali się z nałożonego decyzją z dnia [...]r. obowiązku wyłączenia z użytkowania budynku mieszkalnego. Ustalenie to stało się przyczynkiem do wystosowania upomnienia, w którego treści organ wyraźnie wskazał, iż nie wykonanie wymienionego w upomnieniu obowiązku w podanym terminie spowoduje wszczęcie przeciwko zobowiązanym postępowania egzekucyjnego. Pomimo upomnienia skarżący nie wyłączyli z użytkowania budynku mieszkalnego, w związku z czym organ I instancji skierował do stron postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Zauważyć warto, iż ustalonego w sprawie stanu faktycznego a przede wszystkim fakt nie wykonania omawianego obowiązku skarżący nie kwestionują, podobnie jak i jego prawidłowości i słuszności w świetle obowiązujących przepisów prawa i stwierdzonego stanu technicznego budynku. Ustosunkowując się do argumentacji skargi, kładącej nacisk na niezależną od skarżących niewykonalność obowiązku wyłączenia z użytkowania budynku wyjaśnić należy, iż pozostaje ona bez wpływu na wynik przedmiotowego postępowania. Zarzut niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym, stosownie do art. 33 pkt 5 u.p.e.a., mógł być zgłoszony przez stronę w toku postępowania egzekucyjnego. W niniejszej sprawie strona wystąpiła z takim zarzutem, który organ egzekucyjny rozpatrzył i postanowieniem z dnia [...]r. organ I instancji orzekł o jego oddaleniu, rozstrzygniecie to utrzymane zostało w mocy postanowieniem organu II instancji z dnia [...]r. A ponadto, wbrew wywodom skarżących okoliczność, iż Gmina P. jest podmiotem, który ma zapewnić lokale zastępcze nie czyni z Gminy podmiotu zobowiązanego w ramach prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Podmiotem zobowiązanym do wyłączenia budynku z użytkowania są wyłącznie skarżący, wynika to jednoznacznie z decyzji organu nadzoru budowlanego. Pamiętać trzeba, iż zgodnie z art. 1a pkt 20 u.p.e.a. zobowiązanym jest osoba fizyczna, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym. Oznacza to, iż obowiązanymi są wyłącznie skarżący i tylko na nich, w toku postępowania egzekucyjnego, mogą być nakładane określone obowiązki. W tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu organ egzekucyjny dokonał właściwego wyboru środka egzekucyjnego, ustalając wymiar grzywny kierował się zasadą skuteczności i celowości, nie przekraczając granic uznania administracyjnego. Z tych wszystkich względów, nie stwierdziwszy podstaw prawnych do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. ar