II SA/Łd 810/18

Dnia 7 grudnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, , Protokolant Referent stażysta Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2018 roku sprawy ze skargi B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Z. z dnia [...] roku, nr [...]. A.B. Decyzją z [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm.) – zwanej dalej: "k.p.a." – art. 54 ust. 1 i art. 61 ust.1 pkt 1 - 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 z późn. zm.) – powoływanej jako: "u.p.z.p." – utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Z. z [...], znak: [...], w sprawie ustalenia na wniosek M. i H. małż. K. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce oznaczonej nr ewid. 23/10, w obrębie geodezyjnym [...], gm. Z. Kolegium wskazało, że w odwołaniu od ww. decyzji organu I instancji B. B. zarzuciła naruszenie: 1. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż nie podjęto wszystkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy oraz w sposób wyczerpujący nie zebrano całego materiału dowodowego; 2. art. 8 § 2 k.p.a. ponieważ odstąpiono od ustalonej praktyki załatwienia sprawy; 3. art. 61 ust. 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 3 u.p.z.p.; 4. § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) – zwanego dalej "rozporządzeniem" –w zakresie ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy; 5. art. 109 § 1 k.p.a. poprzez doręczenie niekompletnej decyzji z załącznikiem z nieaktualną liczbą budynków i nieaktualnym wrysowanym planowanym podziałem, który w przyszłości może prowadzić do błędnej interpretacji decyzji przy postępowaniu w sprawie wydania decyzji podziałowej. W uzasadnieniu odwołania strona podniosła, że organ I instancji przyjął niekompletny wniosek i nie wezwał do jego uzupełnienia. Oświadczenie A S.A. o zapewnieniu dostaw energii elektrycznej utraciło ważność po upływie roku od jego wydania, ponieważ zostało wystawione w dniu 19 września 2012 r. Do wniosku nie dołączono odpowiedniego oświadczenia dysponenta sieci wodociągowej o zapewnieniu dostępu do tej sieci, jak również zezwoleń na lokalizację zjazdów indywidualnych do pięciu budynków mieszkalnych. W dokumentacji brak jest również dwóch egzemplarzy kopii mapy zasadniczej z naniesioną aktualną propozycją zagospodarowania terenu poprzez wrysowanie projektowanych obiektów. Skutkiem tego jest załączenie do decyzji o warunkach zabudowy części graficznej zawierającej niezgodną z decyzją liczbę budynków mieszkalnych (sześć zamiast pięciu) oraz niezgodny podział nieruchomości na sześć części, co czyni decyzję niekompletną. Analiza nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności użytkowania terenu, jest niezgodna z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ponieważ jest oparta w głównej mierze na nieruchomości dostępnej z innej, a nie z tej samej drogi publicznej. W okolicy występują głównie niezabudowane tereny rolne, a zabudowa istniejących nieruchomości to pojedyncze budynki zagrodowe i mieszkalne na dużych nieruchomościach. Wybudowanie na działce rolnej planowanych pięciu domów stanowi znaczne odstępstwo od istniejącej dotychczas zabudowy w zakresie jej intensywności. W starym, nieobowiązującym już planie zagospodarowania przestrzennego teren ten objęty był zapisem "MR - tereny osiedleńcze, budownictwo zagrodowe i mieszkaniowe jednorodzinne o niskiej intensywności zabudowy z uzupełnieniem funkcji usługowych nieuciążliwych". Lokalizacja planowanej zabudowy może stać się w przyszłości podstawą do dalszej intensyfikacji zabudowy. Zdaniem skarżącej, zmniejszenie liczby domów do trzech lub czerech spełniłoby minimalne wymagania wnioskodawcy w zakresie gabarytów zabudowy oraz bardziej odpowiadałoby swoją intensywnością istniejącej zabudowie. Zdaniem skarżącej, decyzja jest również niezgodna z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ samo położenie nieruchomości przy nowej drodze nie zapewnia automatycznie zgody na pięć zjazdów indywidualnych. W dokumentacji brak jest zgody na lokalizację zjazdów. Zmiana przepisów w zakresie braku obowiązku wykonania projektu i dokonania zgłoszenia budowy zjazdu indywidualnego nie oznacza, w ocenie skarżącej, braku konieczności uzyskania decyzji na lokalizację zjazdu, tym bardziej, że nieruchomość objęta wnioskiem położona jest przy bardzo ostrym zakręcie, więc lokalizacja zjazdu w jego pobliżu będzie stanowiła zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Odwołująca się podniosła również, że ustalona nieprzekraczalna linia zabudowy wrysowana wzdłuż boku oznaczonego literami CD nie spełnia warunku określonego w § 4 ust. 1 rozporządzenia, ponieważ najbliższa zabudowa od boku oznaczonego literami CD to budynek położony na działce nr 3/2, którego usytuowanie powinno wyznaczać nieprzekraczalną linię zabudowy. Na tej podstawię strona wniosła o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Następnie organ II instancji wskazał, że we wniosku o wydanie decyzji inwestorzy określili planowaną inwestycję jako budowę siedmiu domów jednorodzinnych na działkach oznaczonych nr ewid. 23/10 i 23/11, położonych w obrębie geodezyjnym [...], gm. Z. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego uwagi i zastrzeżenia do planowanej inwestycji zgłosiły strony postępowania (H. G., A. G., P. B. i B. B.), podnosząc, że obszar przyjęty do analizy nie obejmuje trzykrotnej szerokości frontu działki oraz że na terenie objętym planowaną zabudową nie występuje taka intensywność zabudowy. Lokalizacja siedmiu domów jednorodzinnych na tym terenie narusza zasadę dobrego sąsiedztwa wyrażoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Planowana zabudowa znacznie odbiega swoimi parametrami oraz intensywnością zabudowy od zabudowy już istniejącej. W związku z tym inwestorzy zmodyfikowali swój wniosek ograniczając ilość planowanych domów jednorodzinnych do sześciu oraz teren inwestycji do działki nr ewid. 23/10 (pismem z 16 października 2017 r.). Wobec dalszych uwag i zastrzeżeń zgłoszonych przez B. B., inwestorzy po raz kolejny zmodyfikowali swój wniosek określając ostatecznie ilość planowanych domów jednorodzinnych na pięć oraz działkę nr ewid. 23/10 jako teren inwestycji (pismem z 22 listopada 2017 r.). Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że wobec modyfikacji wniosku w zakresie terenu inwestycji organ pierwszej instancji zaktualizował wykaz stron postępowania oraz uwzględniając zgłoszone uwagi co do nieprawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego, przeprowadził ponowną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na dostarczonej przez inwestorów mapie zasadniczej do celów opiniodawczych w skali 1:1000, obejmującej obszar pozwalający na prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego. Warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji zostały określone w oparciu o analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadzoną na obszarze analizowanym obejmującym teren wokół działki o promieniu odpowiadającym trzykrotnej szerokości frontu działki objętej inwestycją. W granicach tak wyznaczonego obszaru przeanalizowana została zabudowa znajdująca się na 90 działkach. W jej wyniku organ ustalił, że w obszarze analizowanym występuję zabudowa o zróżnicowanej funkcji, tj. zabudowa zagrodowa, mieszkaniowa jednorodzinna oraz usługowa. Oględziny części graficznej analizy (mapy zasadniczej do celów opiniodawczych w skali 1:1000) wskazują na występowanie na obszarze analizowanym zabudowy o różnej intensywności, nasilonej zwłaszcza w rejonie dróg publicznych, gdzie występuje zabudowa zarówno mieszkaniowa jednorodzinna, jak i zagrodowa, usytuowana w jednym ciągu wzdłuż drogi. Ponieważ przy tej samej drodze, przy której położona jest działka objęta planowaną zabudową znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (por. działki o nr ewid. 23/12, 23/5), warunek kontynuacji funkcji dla planowanej zabudowy został spełniony. Kolegium stwierdziło, że autor analizy przeanalizował wszystkie budynki mieszkalne (w zabudowie zagrodowej i jednorodzinnej) znajdujące się na obszarze analizowanym w zakresie szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, kąta nachylenia połaci dachowych, wysokości kalenicy, układu połaci dachowych, jak również wskaźnika wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wyznaczona została jako średnia matematyczna powierzchni zabudowy występującej na działkach przyjętych do analizy, tj. do 8%, przy ustalonej również średniej powierzchni biologicznie czynnej nie mniej niż 87%. Parametr ten został zatem wyznaczony zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia, w sposób zapewniający zachowanie zastanego ładu przestrzennego. Szerokość elewacji frontowej wyznaczona została - zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia - jako średnia wielkość tego parametru występująca na obszarze analizowanym, tj. 11,3 m, z tolerancją w granicach 20%, tj. od 9,04 m do 13,56 m. Geometria dachu, tj. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, kąt nachy-lenia połaci dachowych, wysokość kalenicy głównej oraz układ połaci dachowych zostały wyznaczone odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, w myśl § 8 rozporządzenia. Wskazane parametry przyjęły następujące wartości: dachy jedno, dwu lub wielopołaciowe, o kącie nachylenia połaci dachowych od 30° do 100° oraz wysokości kalenicy od 4,3 m do 6,8 m, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki od 3,1 m do 4,7 m oraz prostopadłym lub równoległym kierunku kalenicy głównej względem drogi. Linia planowanej zabudowy została wyznaczona od strony frontu działki, oznaczonego na mapie stanowiącej załącznik do decyzji literami AD, jako przedłużenie linii zabudowy istniejącej na sąsiedniej działce o nr ewid. 23/12, a od południowej granicy działki, oznaczonej na ww. mapie literami DC - jako przedłużenie linii zabudowy istniejącej na działce o nr ewid. 83/2. Wprawdzie autor analizy nie uzasadnił przyjęcia takiej linii zabudowy dla planowanej inwestycji, to jednak szczegółowe badanie obszaru analizowanego przedstawionego na mapie zasadniczej w skali 1:1000 oraz uwidocznionej na niej zabudowy wykazało, że przy drodze wewnętrznej, przy której usytuowana jest działka objęta inwestycją znajdują się dwa budynki mieszkalne usytuowane na działkach nr ewid. 23/12 oraz 23/5. Linie zabudowy ww. budynków tworzą uskok, przy czym budynek położny w największej odległości od drogi wewnętrznej usytuowany jest niemalże przy wschodniej granicy działki, która swoją szerokością odpowiada działce objętej inwestycją. Wyznaczenie linii zabudowy zgodnie z dyspozycją § 4 ust. 3 rozporządzenia (jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego), wykluczyłoby planową zabudowę, z uwagi na gabaryty działki. Pozostała zabudowa usytuowana jest przy drodze gminnej, z którą droga wewnętrzna łączy się w północnym odcinku. Gdyby przyjąć, że drogę wewnętrzną wraz z drogą gminną, stanowiącą jej przedłużenie od strony północnej, należy w tym przypadku potraktować jako jedną drogę, z uwagi na ich przebieg w jednym ciągu, to należy uznać za uzasadnione zastosowanie odstępstwa od zasad ustalania linii zabudowy określonych w § 4 ust. 1-3 rozporządzenia. Zabudowa przy drodze gminnej usytuowana jest również w różnej odległości od pasa drogowego, co powoduje, że linia zabudowy w tym rejonie przebiega tworząc uskok (por. działki o nr ewid. 23/13, 22/16, 20/5, 18/6, 17/2, 15/23, 15/33). W tych okolicznościach faktycznych, organ odwoławczy uznał, że wyznaczenie linii planowanej zabudowy zgodnie z zasadą wyrażoną w § 4 ust. 3 rozporządzenia byłoby nieracjonalne, z uwagi na dużą odległość od granicy pasa drogowego zabudowy najdalej usytuowanej, co w odniesieniu do kształtu działki objętej inwestycją (mocno wydłużony, o niewielkiej szerokości w stosunku do długości), w praktyce uniemożliwiłoby realizację nie tylko planowanej, ale jakiejkolwiek zabudowy. Wyznaczenie linii zabudowy jako kontynuacji linii zabudowy na działce nr ewid. 15/33, jako znajdującej się w największej odległości od pasa drogowego drogi publicznej również nie pozostawiłoby miejsca dla jakiejkolwiek zabudowy, tak jak w przypadku zabudowy przy drodze wewnętrznej. Podobna uwaga dotyczy sposobu wyznaczenia linii zabudowy od strony granicy terenu inwestycji, oznaczonego na załączniku graficznym do decyzji literami DC. Od południowej strony drogi wewnętrznej, która w tym miejscu łączy się z drogą publiczną około 20 m za zakrętem biegnącym w kierunku wschodnim, zabudowa znajdująca się po tej samej stronie drogi co działka objęta inwestycją również przebiega tworząc uskok. Również i w tym przypadku wyznaczenie linii zabudowy jako kontynuacji linii zabudowy na działce położonej w największej odległości od krawędzi pasa drogowego (działce nr ewid. 10/2) wykluczyłoby planowaną zabudowę. W takiej sytuacji, w ocenie organu II instancji, za racjonalne i uzasadnione należało uznać ustalenie linii zabudowy w nawiązaniu do zabudowy usytuowanej na działce nr ewid. 83/2 (wzdłuż linii oznaczonej literami DC), tak jak to przyjął autor analizy, bo chociaż położona jest ona po drugiej stronie drogi gminnej, to sposób jej zagospodarowania pozwala na ustalenie linii zabudowy dla nowej zabudowy w jej planowanym kształcie, w sposób racjonalny oraz pozwalający na zachowanie ładu przestrzennego w obszarze przylegającym do drogi wewnętrznej. Z tych samych przyczyn za racjonalne należało uznać wyznaczenie linii zabudowy wzdłuż drogi wewnętrznej (wzdłuż linii oznaczonej literami AD) jako przedłużenie linii zabudowy na działce nr ewid. 23/12. Zdaniem Kolegium, w sytuacji, gdy jak w niniejszej sprawie, trudno jest poszukiwać w obszarze analizowanym zabudowy, która odpowiadałaby podstawowym kanonom ładu przestrzennego, z uwagi na jej duże zróżnicowanie, zarówno w zakresie linii zabudowy, jak i w zakresie pozostałych parametrów istniejącej zabudowy (co można zaobserwować w granicach całego obszaru przyjętego do analizy), zastosowanie odstępstwa przewidzianego w § 4 ust. 4 rozporządzenia (dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, jeżeli wynika to z analizy), znalazło uzasadnienie w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy. Organ odwoławczy uznał ponadto, że dopuszczalność realizacji planowanej inwestycji została przeanalizowana również w zakresie pozostałych przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy, określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. Teren planowanej inwestycji ma bowiem bezpośredni dostęp do drogi wewnętrznej stanowiącej własność gminy (oświadczenie Wójta Gminy Z. z 12 kwietnia 2018 r.). W świetle definicji wynikającej z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. dostęp do drogi publicznej dla planowanej inwestycji jest zapewniony poprzez drogę wewnętrzną, skomunikowaną bezpośrednio z publiczną drogą gminną. Teren inwestycji ma również zapewniony dostęp do energii elektrycznej (por. oświadczenie A S.A. Oddział Ł. Rejon Energetyczny S. z 18 kwietnia 2018 r., złożone do akt na wezwanie Kolegium) oraz do projektowanej przez Gminę Z. sieci wodociągowej (por. oświadczenie Wójta Gminy Z. z 17 kwietnia 2018 r., złożone do akt na wezwanie Kolegium). W związku z powyższym Kolegium stwierdziło, że istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej inwestycji, w świetle wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 u.p.z.p. Organ odwoławczy podkreślił także, że terenu nieruchomości nie dotyczy wymóg uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, ponieważ teren zabudowy stanowią grunty V klasy bonitacyjnej nie podlegające ochronie (por. wypis z ewidencji gruntów z 18 października 2017 r.). Z przepisów szczególnych nie wynikają przeciwwskazania do realizacji inwestycji. Decyzja dotycząca planowanej inwestycji została uzgodniona ze Starostą [...] - w zakresie ochrony gruntów rolnych (postanowienie z [...], znak: [...]) oraz milcząco z Marszałkiem Województwa [...] - w zakresie melioracji wodnych, jak również zawiera elementy wymagane przez art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Zatem, w kontekście ustanowionej w art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. zasady, w myśl której nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, przy czym przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy, organ II instancji uznał, że nie było podstaw do odmowy wydania warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Kolegium wyjaśniło ponadto, że nie jest wymagane dołączenie do wniosku o wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi wewnętrznej, ponieważ wykonanie zjazdu z drogi wewnętrznej nie podlega reglamentacji administracyjnoprawnej. W postępowaniu o wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy nie rozstrzyga się również kwestii podziału nieruchomości będącej przedmiotem nowej zabudowy. Podziału nieruchomości dokonuje się w odrębnym postępowaniu, wobec czego nie jest konieczne "wrysowanie" na mapie stanowiącej załącznik do wniosku o wydanie decyzji linii ewentualnego podziału nieruchomości. Nie można więc skutecznie zarzucić wy-danej decyzji, że jest niekompletna, ponieważ zawiera załącznik graficzny sporządzony na mapie, na której "wrysowany" jest nieaktualny podział nieruchomości oraz sześć, zamiast pięciu, planowanych domów jednorodzinnych. Sporządzenie załącznika graficznego na kopii mapy zawierającej ww. elementy nie ma wpływu na wykonanie wydanej decyzji, ponieważ w pozostałym zakresie odpowiada ona wymaganiom ustawowym, gdyż sporządzona została na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 oraz zawiera oznaczenie linii rozgraniczających teren inwestycji, zgodnie z wymaganiami art. 54 pkt 3 u.p.z.p. W ocenie organu odwoławczego nie można było się zgodzić z zarzutem odwołania, że planowana zabudowa stanowi odstępstwo od intensywności zastanej w obszarze analizowanym zabudowy. Zabudowa w obszarze analizowanym charakteryzuję się dużym zróżnicowaniem również w zakresie jej intensywności. Przy zlokalizowanych na tym terenie drogach publicznych można spotkać zabudowę o intensywności nie odbiegającej od zabudowy planowanej, jak np. w rejonie drogi biegnącej na południe od działki objętej inwestycją lub też przebiegającej od strony południowej równolegle do tej działki, w kierunku wchód - zachód. Zdaniem organu II instancji, wprowadzenie planowanej zabudowy nie zakłóci istniejącego porządku urbanistycznego. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. skargę do sądu administracyjnego złożyła B. B. zarzucając naruszenie: 1. art. 8 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne odstąpienie od ustalonej praktyki załatwienia sprawy przez organ administracyjny i naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1-3 u.p.z.p. oraz § 4 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia w zakresie ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy spornej inwestycji: a. sprzecznie z najbliższą zabudową sąsiadującą, tj. linią zabudowy wyznaczoną przez budynek położony na działce nr 3/2, naruszającą zasadę dobrego sąsiedztwa występującego, - wbrew istniejącej w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowie siedliskowej na gruntach rolnych o zdecydowanie mniejszej niż przyjmuje średnio organ intensywności zabudowy, tj. jeden dom na około 2000 m2; - przyjęcie jako priorytetowego wyznacznika zabudowy przy drodze publicznej – gminnej, a nie przy drodze wewnętrznej, podczas gdy analizowana inwestycja budowlana położona jest przy drodze wewnętrznej, która nie ma statusu drogi publicznej i nie występuje tam tak intensywna zabudowa jednorodzinna jak przy drodze publicznej, na którą powołuje się organ traktując jako jedną drogę oba odcinki, choć nie tworzą one jednej linii prostej a jedynie w północnej części łączą się; b. sprzecznie z wytycznymi wynikającymi z dyspozycji ww. § 4 ust. 3 rozporządzenia, tj. w przypadku gdy na działkach sąsiednich linia zabudowy tworzy uskok organ winien wyznaczyć jako kontynuację linii zabudowy linię tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego, co nie wykluczyłoby planowanej inwestycji, a jedynie ograniczyło możliwość zabudowy na działce do wyznaczonej w ten sposób linii zabudowy występującej po tej samej strome co działka i pozwoliłoby na usytuowanie tam czterech budynków zgodnie z ustaloną przez organ intensywnością zabudowy; 2. art. 109 § 1 k.p.a. poprzez oparcie się organu na materiale dowodowym zawierającym niezmodyfikowany przez wnioskodawców projekt inwestycji, tj. projekt postawienia ostatecznie pięciu, a nie sześciu domów na działce nr 23/10 , co implikowało ustalenia przebiegu linii zabudowy i stanowiło punkt odniesienia się organu co do rozmiaru, zasięgu i planowanego usytuowania budynków na działce, tj. zamierzenia inwestycyjnego; 3. art. 136 § 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania merytorycznego, wyjaśniającego w istotnej i mającej bezpośrednie znaczenie dla rozstrzygnięcia organu odwoławczego części, tj. przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie wyjaśnienia dostępu do mediów ergo pozbawienie strony możliwości kontroli zgromadzonego materiału dowodowego w toku postępowania dwuinstancyjnego z naruszeniem zasad z dyspozycji art. 15 k.p.a. polegających na samodzielności rozstrzygania sprawy przez organ pierwszej instancji w stosunku do organu II instancji, dwukrotnego rozważenia materiału dowodowego i skoncentrowanie postępowania dowodowego w ramach postępowania pierwszoinstancyjnego; 4. art. 7 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak w uzasadnieniu skarżonej decyzji wyjaśnienia stanowiska organu w kontekście wywiedzenia ustaleń poczynionych przez organ, wydanie decyzji z naruszeniem art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów ergo błędne przyjęcie, że przy ustaleniu linii zabudowy zgodnie ze stanowiskiem skarżącej zabudowa byłaby niemożliwa, podczas gdy byłaby dopuszczalna w liczbie czterech planowanych budynków na działce nr 23/10. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontroli sądu poddane zostały decyzje w sprawie warunków zabudowy dla inwestycji w postaci zrealizowania 5 budynków mieszkalnych jednorodzinnych , wydane w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 61 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.2017.1073 z późn. zm., dalej powoływanej jako u.p.z.p.) oraz przepisów Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003.164.1588, dalej powoływanego jako rozporządzenie). Stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, o ile co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa winna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (rozumianej jako kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (tj. gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. (tak WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 10 lipca 2018r,, sygn.. akt II SA/Bk 286/201, LEX nr 2525258). Kontynuacja powinna dotyczyć także gabarytów, formy architektonicznej obiektów, linii zabudowy oraz co bardzo ważne, intensywności wykorzystania terenu. Nie ulega wątpliwości, że dla prawidłowej oceny, czy w odniesieniu do konkretnej inwestycji zaistniały przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy, niezbędne jest uprzednie dokładne wyjaśnienie i wszechstronne rozważenie przez organ administracji wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Ustalone w decyzji o warunkach zabudowy parametry nowej zabudowy powinny zostać przez organ ustalone w sposób zapewniający możliwość ich konfrontacji i weryfikacji, zwłaszcza w zakresie wskaźników, które stanowią źródło sporu pomiędzy uczestnikami postępowania. Tylko takie ustalenia i ich wyczerpujące uzasadnienie czynią zadość wymogom zakreślonym w art. 7, 8, 77 §1 i 80 oraz w art. 107 § 3 k.p.a. Sposób, w jaki konkretnie należy zbadać i ustalić w decyzji o warunkach zabudowy wskazane w art. 61 ust.1 u.p.z.p. cechy nowej zabudowy określa powołane wcześniej rozporządzenie. Precyzuje ono sposób ustalenia warunków nowej zabudowy. Zgodnie z definicją legalną (tj obowiązującą przy wykładni przepisów danego aktu prawnego), zawartą w § 2 pkt rozporządzenia, gdy mowa o cechach zabudowy i zagospodarowania terenu - należy przez to rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu. W § 3 ust.1 rozporządzenia nakazano przeprowadzenie analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Gabaryty obiektu to również jego powierzchnia i kubatura. Tymczasem autor analizy nie podaje nigdzie powierzchni budynków mieszkalnych w terenie analizowanym, ograniczając się do podania wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Ta wielkość stanowi zaś wynik proporcji między powierzchnią zabudowy na działce a jej powierzchnią. Co więcej, organ w swych ustaleniach również ogranicza się do podania wskaźnika stosunku powierzchni zabudowy do powierzchni nieruchomości. Brak jakichkolwiek ustaleń, jakiej wielkości mają być poszczególne budynki, organ nie wskazał też powierzchni działki. Brak tych danych czyni nieweryfikowalnym ustalenie co do jednego ze wskaźników, nader istotnych przy badaniu zachowania ładu przestrzennego. Przy czym nieuprawniona jest teza, że obowiązek ustalenia wielkości powierzchni nowej zabudowy nie wynika z przepisu § 1 rozporządzenia. Przepis ten stanowi, że rozporządzenie określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Brzmienie przepisu wyraźnie wskazuje, że po pierwsze wskazanie parametrów w punktach 1-5 nie jest wyczerpujące, i po drugie, że należy określić wymagania dla nowej zabudowy zgodnie z wymogami rozporządzenia, a więc także z uwzględnieniem zapisów przytoczonej wcześniej definicji cech zabudowy i zagospodarowania. Wskazane wyżej uchybienia są niezwykle istotne w niniejszej sprawie z uwagi na podnoszone w toku postępowania przez jego uczestników zarzuty dotyczące zbytniego zagęszczenia zabudowy w proporcji do przeważającej na tym terenie zabudowy zagrodowej i przeważającego niskiego wskaźnika powierzchni zabudowy. Przy wskazanych wyżej brakach w ustaleniach faktycznych trudno zarzut ten zweryfikować Jak wynika z wypisu ewidencji gruntów, działka nr 23/10 ma powierzchnię 6759 m2. Przy ustalonym wskaźniku powierzchni nowej zabudowy na poziomie 8% dopuszczalna łączna powierzchnia zabudowy a nieruchomości wynosi 540, 72 m2, co hipotetycznie pozwala na realizację 5 budynków o powierzchni całkowitej 108,144 m2 każdego z nich. Taka powierzchnia budynku stanowi również 8% powierzchni każdej z działek uzyskanych z podziału całej nieruchomości (6759 m2 ). Sąd nie jest jednak władny ocenić, czy z taką powierzchnią budynku korespondują ustalone w decyzji wskaźniki., czy pozwoli na jej zachowanie np. wyznaczona linia zabudowy Take z tych względów należało w decyzji podać wielkość planowanej zabudowy każdego z budynków. Natomiast w ocenie sądu do zasady nie jest sprzeczne z kryterium dobrego sąsiedztwa i kontynuacji funkcji sytuowanie zabudowy jednorodzinnej w sąsiedztwie siedliskowej zabudowy zagrodowej, o ile przyjęte gabaryty, wskaźniki nowej zabudowy pozwolą na zachowanie ładu przestrzennego. Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. decyzja o warunkach zabudowy ustala warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2). W kontekście powołanego przepisu trafnie zwraca uwagę skarżąca B. B. na rozbieżność między tekstem decyzji a jej rysunkowym załącznikiem. Z tekstu decyzji wynika, że planowana inwestycja dotyczy budowy 5 domów jednorodzinnych na działce nr 23/10, tymczasem na mapie stanowiącej załącznik do decyzji rozmieszczono na działce 6 budynków. Jako załącznik do decyzji mapa stanowi jej integralną część. Rozbieżność między częścią tekstowa decyzji a jej rysunkowym załącznikiem zwłaszcza co do istotnych elementów określających zakres inwestycji uznać należy za niedopuszczalną. Zobrazowany na mapie sposób zagospodarowania terenu odzwierciedlać winien rzeczywiste zamiary inwestora. Co więcej, rozbieżność ta może rodzić obawy co do prawidłowości ustalenia istotnych z punktu widzenia kryterium ładu przestrzennego wskaźników, jak wskaźnik powierzchni zabudowy i udziału powierzchni biologicznie czynnej. Rozbieżność między załącznikiem w postaci mapy obrazującej plan zagospodarowania terenu a opisem zakresu inwestycji w części tekstowej decyzji testową sąd uznał za uchybienie istotne, tym bardziej, że osią sporu miedzy stronami jest zarzut zbytniego zagęszczenia zabudowy.. Trafny okazał się również zarzut nieprawidłowego wyznaczenia linii zabudowy na odcinku DC. Stosownie do § 4 ust.1 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W kolejnych jednostkach redakcyjnych przewidziano odstępstwa od tej zasady, o czym niżej. Na wstępie wskazać należy, że nie jest błędem wyznaczenie dwóch linii zabudowy dla działki narożnej, usytuowanej na skrzyżowaniu dróg czy też na zakręcie drogi, zwłaszcza, jeżeli z każdej z tych dróg będzie się odbywał zjazd na nieruchomość W takim stanie faktycznym określenie obowiązującej linii zabudowy w stosunku do każdej z dróg, do której działka przylega służyć będzie zachowaniu ładu przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie na odcinku wskazanym na planie zagospodarowania nieruchomości jako DC, który jest węższym bokiem działki 23/10 organ wyznaczył obowiązującą linię zabudowy w nawiązaniu do działki 3/2, która nie jest działką przyległą do działki 23/10, położona jest od niej w pewnej odległości i leży p przeciwnej stronie drogi. Obydwie działki rozdziela i droga publiczna i inne nieruchomości . Autor analizy ani organ I instancji w żaden sposób nie wyjaśnili tej koncepcji. Natomiast organ odwoławczy uzasadniał przyjętą linię zabudowy koniecznością zapewnienia realizacji planowanej inwestycji, uznając, że uniemożliwi realizację inwestycji jakiekolwiek inne jej wykreślenie, zwłaszcza wyznaczenie jej jako przedłużenia w stosunku do najbliżej położonych działek zabudowanych po tej samej stronie drogi . Jednakże już pobieżna analiza załącznika do decyzji w postaci mapy zagospodarowania zdaje się nie potwierdzać zarzutu organu, że wyznaczenie linii zabudowy zgodnie z treścią § 4 ust.1 tj w nawiązaniu do zabudowy działek sąsiednich uniemożliwiłoby jakąkolwiek zabudowę na działce nr 23/10. Wydaje się, że takie wyznaczenie linii nie uniemożliwia zrealizowania planowanych 5 budynków. Co więcej, jak wskazuje ogląd załącznika do decyzji (wspomnianej wcześniej mapy), obawy organu II instancji byłyby z pewnością uzasadnione, gdyby rozważać zrealizowanie 6 budynków. Wówczas uzasadnione jest wytyczenie linii zabudowy od strony drogi publicznej nie jako przedłużenie tej linii na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej (tj zgodnie z § 4 ust.1 rozporządzenia) a w nawiązaniu do dalej położonej nieruchomości po przeciwnej stronie ulicy. Wydaje się słuszny zarzut strony skarżącej, że usytuowanie zabudowy na działkach położonych po tej samej stronie drogi wymagało przynajmniej rozważenia zastosowania § 4 ust. 3 rozporządzenia. W związku z podnoszonymi już w odwołaniu zarzutami dotyczącymi niewyjaśnienia dostępu inwestycji do mediów organ II instancji uzupełnił postępowanie w zakresie wystarczającym na potrzeby postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Reasumując z powyższych rozważań wynika, że postępowanie wyjaśniające nie zostało przeprowadzone w pełnym zakresie, zaskarżone decyzje nie zwierają wszystkich niezbędnych ustaleń, ustalenie linii zabudowy okazało się częściowo wadliwe. Uznać zatem należało, że doszło w niniejszym postepowaniu do naruszenia dyspozycji art. 7, art.77 § 1 , art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Przy tym błęddów organu I instancji w pełni nie naprawił organ odwoławczy. Z uwagi na to sąd uchylił zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2018.1302). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią zawarte w niniejszym uzasadnieniu wskazania i uzupełnią postępowanie wyjaśniające. ał