II SA/Łd 811/01

Dnia 23 marca 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący del. Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), del. Sędzia NSA Ewa Markiewicz, p.o. Sędziego WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant Anna Urbańska, po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi H. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie nakazania rozbiórki oddala skargę. - Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...], Nr [...] utrzymał w mocy decyzję w części merytorycznej, ale zmienił podstawę prawną rozstrzygnięcia z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229) na art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126). W trakcie postępowania administracyjnego, podczas wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 25 maja 2000 r. ustalono, iż na działce położonej w miejscowości M. 1a należącej do H. S., znajduje się zbiornik do magazynowania gazu propan - butan o wymiarach w rzucie 3,07 x 18,80 m i pojemności 150 m3 ustawiony na dwóch fundamentach o wymiarach 3,07 x 1,25 m i wysokości od poziomu terenu 1,40 m. Osiowe rozstawienie podpór fundamentowych to 9,40 m. Nad zbiornikiem, na długości 4,40 m, znajduje się stalowy pomost roboczy o szerokości 1 m. Zbiornik połączony jest przewodami rurowymi z budynkiem rozlewni gazu. Zlokalizowany jest w odległości 6,85 m od granicy z działką S. S. i od budynku rozlewni gazu - 29,70 m. Zgodnie z oświadczeniem inwestora, zawartym w protokole z wizji lokalnej, zbiornik wybudowano jesienią 1993 r. W trakcie postępowania administracyjnego, H. S. wnosił o zawieszenie postępowania, do czasu rozpoznania skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] (Nr [...]). Decyzją tą uchylono rozstrzygnięcie Wojewody [...] z dnia [...] (Nr [...] znak: [...]) odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] (znak: [...]) udzielającej H. S. pozwolenia na rozbudowę budynku warsztatowego z przeznaczeniem na rozlewnię gazu. Inwestor wywodził, iż przedmiotowe pozwolenie obejmowało również zbiornik. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. postanowieniem z dnia [...] (znak: [...]) odmówił zawieszenia postępowania, gdyż uznał, iż pozwolenie nie obejmowało swoim zakresem wybudowania zbiornika. Po rozpatrzeniu zażalenia na to postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. (postanowieniem z dnia [...], Nr [...], znak: [...]) utrzymał je w mocy. W tak ustalonym stanie faktycznym, organ I instancji decyzją z dnia [...], nakazał H. S. rozbiórkę zbiornika do magazynowania gazu propan - butan o pojemności 150 m3 oraz dwóch fundamentów o wymiarach 3,07 x 1,25 m w rozstawie osiowym 9,40 m, na którym ustawiony jest zbiornik zlokalizowany na działce położonej w M. 1a, gm. S. w odległości 6,85 m od ogrodzenia betonowego z nieruchomością S. S. Jak wskazał w uzasadnieniu organ, pozwolenie na rozbudowę z dnia 25 lutego 1993 r. nie obejmowało swoim zakresem usytuowania przedmiotowego obiektu. Stanowiło ono o rozbudowie budynku warsztatowego z przeznaczeniem na rozlewnię gazu o powierzchni zabudowy 81,00 m2, kubaturze 324,0 m3. Datę wykonania ław fundamentowych zbiornika organ ustalił na rok 1994, wobec czego do przedmiotowego stanu faktycznego, na podstawie art. 103 Prawa budowlanego z 1994 r. zastosowano unormowania Prawa budowlanego z 1974 r. Zgodnie z regulacją art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., przymusowej rozbiórce podlega obiekt, znajdujący się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę. Aktualnie obowiązujący miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego ogranicza wszelką zabudowę na głębokość 70 m od linii rozgraniczającej drogę, a zbiornik wykracza poza ten teren. A ponieważ zbiornik wykonano bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę oraz umiejscowiono na terenie nie przeznaczonym na ten cel w planie zagospodarowania, organ nakazał jego rozbiórkę. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli H. S. i J. S. H. S. wniósł o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania przed organem I instancji. Inwestor wskazał, że nie zgadza się z twierdzeniem, iż zbiornik wybudowano bez wymaganego prawem pozwolenia i wywodził, iż pozwolenie z 1993 r. obejmowało również budowę zbiornika. Fundamenty wykonano w listopadzie 1994 r., a posadowienie obiektu zastąpiło w 1996 r. J. S. w swoim odwołaniu podniósł, że organ niewłaściwie zastosował unormowania Prawa budowlanego z 1974 roku. Inwestor na prowadzenie takiego typu działalności winien otrzymać koncesję. W treści odwołania J. S. wskazywał na wiele nieprawidłowości i zaniedbań organu I instancji w trakcie prowadzenia postępowania administracyjnego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy kwestionowane orzeczenie w zakresie rozstrzygnięcia i zmienił w zakresie podstawy prawnej. Organ na podstawie zebranych dowodów przyjął za datę wykonania fundamentów - IV kwartał 1994 r., zaś za datę usytuowania samego zbiornika - 1996 r. Przyjął jednocześnie, iż inwestor nie posiada decyzji właściwego organu zezwalającej na użytkowanie zbiornika. A ponieważ budowę rozpoczął w 1994 roku, ale nie ukończył jej do momentu wejścia w życie Prawa budowlanego z 1994 roku (czyli przed 1 stycznia 1995 r.) zatem brak jest podstaw do stosowania regulacji ustawy z 1974 roku. Wobec czego organ odwoławczy skorygował decyzję I instancji w zakresie podstawy prawnej. Wyjaśnił jednocześnie, iż w przypadku stwierdzenia samowolnej realizacji obiektu budowlanego, organ zobowiązany jest do wydania nakazu rozbiórki (art. 48 prawa budowlanego z 1994r.) Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył H. S. wskazując na naruszenie prawa materialnego i przepisów procedury, ponieważ decyzja nie uwzględnia wszystkich okoliczności i dokumentów zgromadzonych w sprawie, a mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Przede wszystkim jednak zastosowanie niewłaściwej podstawy prawnej winno skutkować uchyleniem decyzji organu I instancji. Skarżący wniósł również o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, gdyż realizacja obowiązku narazi go na straty materialne. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do tez skargi organ wyjaśnił, iż inwestor nie przedstawił dowodów potwierdzających to, że plan przygotowany do pozwolenia na budowę obejmował również swoim zakresem umiejscowienie zbiornika. Zebrany przez organ I instancji materiał dowodowy był kompletny i nie wymagał przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. W takiej sytuacji organ zmieniając podstawę prawną rozstrzygnięcia nie naruszył procedury administracyjnej. Postanowieniem z dnia 4 lipca 2001 r. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi wstrzymał wykonanie zaskarżonego aktu, ponieważ w ocenie Sądu skarżący wskazał, iż wykonanie obowiązku rozbiórki spowoduje znaczną szkodę i trudne do odwrócenia skutki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z regulacją art. 97 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy zastosowaniu dotychczasowych przepisów o wpisie i innych kosztach sądowych. Stosownie do postanowień art. 1 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem legalności, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej ( art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych). W razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270). W ocenie składu orzekającego, organ prowadzący postępowanie nie naruszył unormowania prawa materialnego ani reguł procedury administracyjnej, co mogłoby uzasadniać uwzględnienie skargi i uchylenie kontestowanego aktu. W przedmiotowej sprawie, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji zmieniając jednak podstawę prawną tego orzeczenia. Organ ustalił, iż wszystkie działania H. S. związane z realizacją zbiornika magazynowego na gaz propan - butan wykonane zostały samowolnie. Ponieważ inwestor budowę rozpoczął w 1994 roku, ale nie ukończył jej przed 1 stycznia 1995 r., brak było podstaw prawnych do zastosowania regulacji ustawy prawo budowlane z 1974 roku. Dlatego też organ odwoławczy skorygował decyzję I instancji w zakresie podstawy prawnej. Skład orzekający w sprawie niniejszej, analizując zgromadzony materiał dowodowy stwierdził, iż budowa obiektu - zbiornika magazynowego na gaz propan - butan była rzeczywiście rozpoczęta i zrealizowana bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę. A ponieważ nie została zakończona do dnia wejścia w życie ustawy prawo budowlane z 1994 r., nie było podstaw do zastosowania unormowania ustawy prawo budowlane z 1974 r. Bezspornym jest więc, iż organ odwoławczy właściwie postąpił korygując rozstrzygnięcie organu I instancji w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Zgodnie z ogólną, podstawową zasadą organ administracyjny I instancji stosuje przepisy prawa materialnego, obowiązujące w dniu wydania decyzji. Przepisy te mogą jednak decydować, iż w pewnym zakresie organ powinien ewentualnie stosować przepisy dawniejsze (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 1999 r., IV SA 2079/97, LEX nr 48737). Po myśli unormowania art. 103 ust. 1 prawa budowlanego z 1994 r., do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy z 1994 r., z zastrzeżeniem ust. 2. Przepisu art. 48 nie stosuje się natomiast do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne, ponieważ do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe (art. 103 ust. 2 prawa budowlanego z 1994 r.). Jak wynika natomiast z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, budowa obiektu przeprowadzona była w latach 1994 - 1996. Niezaprzeczalnym jest, że postępowanie w sprawie zbadania legalności inwestycji zostało wszczęte dnia 3 kwietnia 2000 r. na wniosek J. S. Wobec czego bezspornym jest, iż do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy miało zastosowanie unormowanie ustawy z 1994 r. Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ odwoławczy. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji, jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Obowiązek zastosowania instytucji reformacji, jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie i orzeczenia w sprawie zamiast uchylenia decyzji organu I instancji i przekazywania do ponownego rozpoznania, w sytuacji stwierdzenia jej wadliwości, zaistniała, gdyż dokonujący kontroli instancyjnej organ II instancji nie miał wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Decyzja kasacyjna, czyli uchylająca rozstrzygnięcie i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania, może być bowiem wydana tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Organ odwoławczy orzeka w sposób merytoryczny (apelacyjny). Ustosunkowując się do argumentów podniesionych w skardze, wyjaśnić należy, iż zdaniem składu orzekającego w sprawie nie znajdują one uzasadnienia, gdyż całe postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone przez organy z uwzględnieniem zasad procedury administracyjnej. Natomiast, bezspornym jest, iż organ odwoławczy mógł zmodyfikować podstawę prawną decyzji I instancji, gdy zauważył w tym zakresie nieprawidłowości. W tak ustalonym stanie Sąd, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.