II SA/Łd 812/19

Dnia 10 marca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Grzegorczyk - Drozda (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant Asystent sędziego Daria Przybylska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2020 roku sprawy ze skargi E. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy skierowania do domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], znak:[...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącej E. J. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. zaskarżoną decyzją [...] nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] nr [...], w sprawie odmowy przyznania E..J. pomocy społecznej w formie skierowania do Domu Pomocy Społecznej w O., przy ul. A nr 8. W uzasadnieniu organ odwoławczy jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia wskazał między innymi art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 4, art. 54 ust. 1—2 i art. 56 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r., poz. 1508 ze zm.: dalej: u.p.s.). Kolegium wyjaśniło dalej, że decyzją nr [...] z [...] E.J., została skierowana do domu pomocy społecznej dla osób przewlekle somatycznie chorych z przewidywanym terminem umieszczenia w placówce w 2020 r. Na podstawie zgromadzonej dokumentacji stwierdzono bowiem, że z uwagi na stan zdrowia (to jest: zespół otępienny w przebiegu choroby Alzheimera, nadciśnienie tętnicze, schorzenia serca) strona nie może funkcjonować w codziennym życiu i wymaga stałej całodobowej opieki. W dniu 14 stycznia 2019 r. wpłynął do organu wniosek R.J. — brata i pełnomocnika E.J. — z prośbą o umieszczenie w Domu Pomocy Społecznej w P. przy ul. B nr 3. Organ pierwszej instancji ustalił, że ww. Dom Pomocy Społecznej w P. jest placówką dla osób przewlekle psychicznie chorych i — z uwagi na schorzenia E.J. — nie było możliwości skierowania jej do ww. placówki. W tej sytuacji Prezydent Miasta Ł. decyzją z [...] nr [...] odmówił skierowania strony do wspomnianego Domu Pomocy Społecznej. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., decyzją z [...][...], uchyliło zaskarżoną decyzję z [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W toku ponownego postępowania, 19 kwietnia 2019 r., wpłynęło do organu pismo pełnomocnika strony. W piśmie tym podtrzymano wniosek o skierowanie E.J. do Domu Pomocy Społecznej dla osób przewlekle somatycznie chorych, wskazując jednak inną placówkę, to jest: Dom Pomocy Społecznej A przy ul. A nr 8 w O. Wymienioną na wstępie decyzją z [...] Prezydent Miasta Ł. odmówił przyznania E.J. pomocy społecznej w żądanej formie. W motywach decyzji organ wskazał, że w przypadku pobytu E.J. we wskazanym domu pomocy społecznej, Miasto Ł. byłoby zobowiązane do wnoszenia miesięcznie opłaty w wysokości różnicy pomiędzy kwotą 70% dochodu strony a wysokością średniego miesięcznego kosztu utrzymania w domu pomocy społecznej. Zgodnie z zarządzeniem nr [...] Starosty [...] z [...] w sprawie ustalenia średniego kosztu utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej A w O. w 2019 r., od 1 marca 2019 r. koszt ten wynosił 4.036,36 zł. Tymczasem w chwili wydania decyzji w domach pomocy społecznej poza powiatem [...], w szczególności w typach placówek, którymi nie dysponowało Miasto Ł. lub okres oczekiwania wynosił około 8 lat, przebywało 174 mieszkańców Ł. W budżecie Miasta na 2019 r. przeznaczono na powyższy cel 4.476.002,— zł. Przy utrzymaniu wspomnianej liczby osób umieszczonych w domach poza powiatem, do końca roku Miasto powinno ponieść wydatki w kwocie 5.585.644,54 zł, co oznacza, że kwota zobowiązań przewyższy kwotę przeznaczonych na ten cel środków o 1.109.642,54 zł. Organ wskazał ponadto, że koszty utrzymania w wybranym przez stronę domu są wyższe niż średnie miesięczne koszty utrzymania w analogicznych placówkach funkcjonujących na terenie Ł. (zgodnie z zarządzeniem Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z [...] w sprawie ustalenia średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w domach pomocy społecznej prowadzonych przez Miasto Ł., koszty te oscylowały w granicach od 3.571,— zł do 3.855,— zł). Zdaniem organu pierwszej instancji, z uwagi na poziom wykorzystanych środków przeznaczonych na utrzymanie mieszkańców Ł. w domach pomocy społecznej poza powiatem [...], nie było możliwości kierowania kolejnych osób do domów pomocy społecznej poza powiatem. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium podzieliło ustalenia i argumentację prezentowane przez organ pierwszej instancji. Kolegium wskazało, że w świetle art. 3 ust. 3 u.p.s. rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny być uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W niniejszej sprawie sfinansowanie pobytu w wybranym przez stronę domu pomocy społecznej nie mieściło się w możliwościach finansowych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. Wprawdzie z uwagi na sytuację zdrowotną E.J. zaistniały przesłanki uprawniające ją do objęcia ww. formą pomocy, jednak uwzględniwszy całokształt okoliczności faktycznych sprawy, a także możliwości pomocy społecznej, organ nie mógł przychylić się do jej prośby o umieszczenie w wybranej przez nią placówce. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi przez pełnomocnika E.J., który wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucił: (1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest: a) art. 3 ust. 1 u.p.s. poprzez uniemożliwienie rodzinie skarżącej, w postaci brata R.J., wspierania E.J. w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb skarżącej, a polegających na jej regularnych i częstych kontaktach z bratem; b) art. 3 ust. 3 u.p.s. poprzez uznanie, iż odmowa skierowania E.J. do Domu Pomocy Społecznej A przy ul. A nr 8 w O. stanowi odpowiedni rodzaj, formę i rozmiar świadczenia w stosunku do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, podczas gdy odpowiednim rodzajem, formą i rozmiarem świadczenia w stosunku do ww. okoliczności byłoby skierowanie skarżącej do wspomnianej placówki; c) art. 54 ust. 2 u.p.s. poprzez uznanie, iż nie zachodzą w tej sprawie okoliczności, które wskazują na potrzebę skierowania skarżącej do Domu Pomocy Społecznej przy ul. A nr 8 w O., w sytuacji gdy okoliczności sprawy wskazują na taką potrzebę; d) § 5 ust. 1 pkt 3e Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 964), poprzez odmowę skierowania skarżącej do domu pomocy społecznej — Domu Pomocy Społecznej przy ul. A nr 8 w O. — który jako jedyny, w okolicznościach niniejszej sprawy, wypełnia funkcję stymulowania, nawiązywania, utrzymywania i rozwijania kontaktu z rodziną skarżącej w postaci brata R. J. i tym samym pozbawienie skarżącej ww. funkcji domu pomocy społecznej, do którego została skierowana; (2) naruszenie innych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: a) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. — Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.: dalej: k.p.a.) poprzez niezebranie całego materiału dowodowego oraz jego nie wyczerpujące rozpatrzenie, brak oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego, niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy w sytuacji, gdy skarżąca wnioskowała w toku postępowania administracyjnego, poprzez swojego pełnomocnika, o ustalenie czy fakt gwałtownego pogorszenia się jej stanu zdrowia, wynikający z braku kontaktu z bratem, spełnia kryteria uzasadniające umieszczenie jej w domu pomocy społecznej znajdującym się w O. przy ul. A nr 8 oraz w sytuacji, gdy zebrany materiał dowodowy nie uzasadniał wydania decyzji odmownej; b) art. 75 § 1 w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie żądania skarżącej, złożonego przez jej pełnomocnika R. J., dotyczącego ustalenia, czy fakt gwałtownego pogorszenia się jej stanu zdrowia, wynikający z braku kontaktu z bratem, spełnia kryteria uzasadniające umieszczenie jej w domu pomocy społecznej znajdującym się w O. przy ul. A nr 8, oraz nieprzeprowadzenie w tym zakresie dowodu w sytuacji, gdy ustalenie tej okoliczności miało istotne znaczenie dla sprawy oraz treści zaskarżonej decyzji; c) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dowodów, na których organ się oparł oraz brak wskazania przyczyn, z powodu których organ innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; d) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niezasadne utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Stosownie do wymienionego przepisu sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto stosownie do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie był wniosek o skierowanie E.J. do Domu Pomocy Społecznej dla osób przewlekle somatycznie chorych A przy ul. A nr 8 w O. Przesłanki i zasady umieszczania osób w domu pomocy społecznej reguluje art. 54 ust. 1 u.p.s., zgodnie z którym osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Stosownie do art. 54 ust. 2 osobę, o której mowa w ust. 1, kieruje się do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, z zastrzeżeniem ust. 2a, po uzyskaniu zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego na umieszczenie w domu pomocy społecznej. Przytoczone unormowania ustanawiają zasadę, w myśl której właściwy organ pomocy społecznej ma obowiązek kierować osoby wymagające całodobowej opieki do domu pomocy społecznej odpowiedniego dla danej osoby typu, położonego najbliżej jej miejsca zamieszkania. Wymóg wskazania w decyzji domu opieki społecznej (odpowiedniego typu) zlokalizowanego najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej do DPS nie jest bezwzględny, gdyż ustawodawca dopuszcza inne rozwiązanie. Otóż nie kieruje się takiej osoby do domu pomocy społecznej leżącego najbliżej jej miejsca zamieszkania, jeżeli wymagają tego okoliczności sprawy. Przy ocenie, jakie okoliczności sprawy mogą decydować o wyłączeniu powołanej zasady kierować należy się unormowaniem art. 55 ust. 1 i 2 u.p.s. Wskazuje ono zakres usług świadczonych przez domy pomocy społecznej, stanowiąc jednocześnie, że zakres tych usług musi odpowiadać indywidualnym potrzebom osób w nich przebywających (art. 55 ust. 1), ze szczególnym uwzględnieniem wolności, intymności, godności i poczucia bezpieczeństwa mieszkańców domu pomocy społecznej oraz stopnia ich fizycznej i psychicznej sprawności (art. 55 ust. 2). Oznacza to, że organ pomocy społecznej dokonując wyboru domu pomocy społecznej, do którego skierowana ma być osoba wymagająca całodobowej opieki, zobowiązany jest brać pod uwagę nie tylko typ domu pomocy społecznej, czas oczekiwania na miejsce w tym domu i zakres świadczonych w nim usług, ale również indywidualne potrzeby danej osoby. Rozpoznanie wniosku o umieszczenie osoby w domu pomocy społecznej wymaga zatem dokładnego zbadania, a następnie wykazania w uzasadnieniu decyzji, okoliczności faktycznych, wskazanych w art. 55 ust. 1 i 2 u.p.s., to jest zakresu świadczonych usług odpowiadających indywidualnym potrzebom osoby kierowanej z uwzględnieniem wolności, intymności, godności, poczucia bezpieczeństwa, stopnia fizycznej i psychicznej sprawności. Powyższe oznacza, że organ pomocy społecznej dokonując wyboru domu pomocy społecznej, do którego ma być kierowana osoba, zobowiązany jest wziąć te okoliczności pod uwagę, nie ograniczając się w tym zakresie tylko do typu domu pomocy społecznej, czasu oczekiwania na miejsce w tym domu, czy zakresu świadczonych w nim usług. Musi zatem uwzględniać również indywidualne potrzeby osoby kierowanej, w tym potrzebę kontaktu z bliskimi osobami, co wpływa na poczucie bezpieczeństwa tej osoby. W sposób szczególny uwzględnić musi, który z domów pomocy społecznej w sposób najpełniejszy zapewni godność i poczucie bezpieczeństwa tej osoby (por. wyroki WSA z 18 stycznia 2019 r., IV SA/Wr 484/18 czy 25 września 2019 r., II SA/Łd 401/19). Należy zaznaczyć, że domy pomocy społecznej, w zależności od tego dla kogo są przeznaczone, dzielą się na określone typy domów, w tym domy dla osób w podeszłym wieku, osób przewlekle somatycznie chorych i osób niepełnosprawnych fizycznie (art. 56 u.p.s.). Jednakże stosownie do art. 56a u.p.s. dom pomocy społecznej może być prowadzony w jednym budynku łącznie dla osób w podeszłym wieku oraz osób przewlekle somatycznie chorych (ust. 1 pkt 1) lub osób przewlekle somatycznie chorych oraz osób niepełnosprawnych fizycznie (ust. 1 pkt 2), przy czym w tych przypadkach dom pomocy społecznej świadczy usługi na poziomie obowiązującego standardu odpowiednio dla każdego typu domu (ust. 3). Sposób funkcjonowania określonych typów domów pomocy społecznej i obowiązujący standard podstawowych usług świadczonych przez domy określa rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r., poz. 734). Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia dom, niezależnie od typu, świadczy usługi opiekuńcze, polegające na udzielaniu pomocy w podstawowych czynnościach życiowych i pielęgnacji (pkt 2 lit. a i b) oraz usługi wspomagające, polegające na stymulowaniu nawiązywania, utrzymywania i rozwijania kontaktu z rodziną i społecznością lokalną (pkt 3 lit. e). Każdy dom pomocy społecznej, niezależnie od jego typu, zobowiązany jest zatem do wspomagania swoich mieszkańców w utrzymywaniu i rozwijaniu kontaktu z rodziną, co istotnie wpływa na zapewnienie mieszkańcom domu poczucia bezpieczeństwa. Warto także zaznaczyć, że z treści art. 54 i art. 59 w zw. z art. 65 u.p.s. wynika, iż zasadą jest kierowanie do domu pomocy społecznej prowadzonego przez podmiot publiczny lub niepubliczny działający na zlecenie, o ile taki działa na terenie gminy lub powiatu właściwych dla osoby kierowanej. Jeśli natomiast na terenie gminy lub powiatu nie ma odpowiedniego domu pomocy społecznej to gmina może kierować osobę do położonego na terenie innego powiatu: publicznego domu pomocy społecznej, niepublicznego domu pomocy społecznej prowadzonego w ramach zadań zleconych bądź też do niepublicznego domu pomocy społecznej prowadzonego bez zadań zleconych. W przedmiotowej sprawie organom orzekającym umknęła uwadze okoliczność, że skarżąca w skorygowanym wniosku prosiła o skierowanie do Domu Pomocy Społecznej w O., to jest do placówki położonej w pobliżu miejsca zamieszkania jej brata R.J., jedynego członka rodziny. Ze skargi wynika, że brat skarżącej ma 73 lata, jest schorowany i z uwagi na odległość (160 km) dzielącą Ł. i miejsce jego zamieszkania (O.), nie jest w stanie często i regularnie odwiedzać siostry. Pełnomocnik skarżącej słusznie zauważa, że z czasem trudności te będą się tylko pogłębiały. Mimo tych obiektywnych przeszkód R.J. ma — jak wynika ze skargi — utrzymywać stały kontakt z siostrą. Potwierdzeniem jego zainteresowania losem skarżącej jest choćby to, że reprezentował ją w tym postępowaniu przed organami administracyjnymi. Żadnej z ww. okoliczności organy prowadzące postępowanie nie zweryfikowały, ani się do nich nie odniosły. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Kolegium ograniczyło się wyłącznie do powołania argumentów czysto finansowych. Nawet jednak i te argumenty trudno uznać za przekonujące. Przytoczona w decyzji różnica miedzy kosztami utrzymania we wskazanym przez stronę domu pomocy społecznej, a kosztami utrzymania w podobnych placówkach w Ł,, jest w zestawieniu z wydatkami przeznaczanymi na ten cel przez Miasto Ł., znikoma. Trudno zatem przypisywać tej okoliczności decydujące znaczenie, zwłaszcza w sytuacji, gdy ma ona być zestawiona z takim dobrem jak zapewnienie osobie uprawnionej swobodnego kontaktu z najbliższą i jedyną rodziną. Mając na uwadze powyższe uwagi stwierdzić należy, że organy administracyjne, orzekające w niniejszej sprawie naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy nie wyjaśniły bowiem w sposób wyczerpujący okoliczności faktycznych sprawy i nie rozpoznały sprawy w jej całokształcie. Nie uczyniły też w związku z tym zadość obowiązkowi dotyczącemu uzasadnienia decyzji, określonemu w art. 107 § 3 k.p.a. W ponownym postępowaniu organy administracji zobowiązane będą do weryfikacji podnoszonych przez skarżącą okoliczności, w szczególności co do związków z jej najbliższą rodziną. Poczynione ustalenia i ich ocena powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu ostatecznej decyzji. Powyższe uchybienia przepisom postępowania czynią przedwczesną kwestię ustosunkowania się do zarzutów skargi, kwestionujących merytoryczną prawidłowość wydanej decyzji. Będzie to możliwe, gdy organ poczyni dokładne i pełne ustalenia faktyczne oraz w sposób jasny i pogłębiony przedstawi swoje stanowisko w treści uzasadnienia decyzji. Z tych powodów Sąd, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. IB