II SA/Łd 813/17

Dnia 6 kwietnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska (spr.) Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2018 roku sprawy ze skargi A. W. na uchwałę Rady Gminy Ksawerów z dnia 14 sierpnia 2017 r. nr LIII/362/2017 w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ksawerów postanawia: odrzucić skargę. LS Pismem z dnia 13 września 2017 r. A. W., L. M., D. Z., G. M., K. D., M. K., B. D., R. W., K. K., K. K., M. Ł., H. N. i W. W., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym na uchwałę Rady Gminy Ksawerów z dnia 14 sierpnia 2017 r. nr LIII/362/2017 w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ksawerów, zarzucając zaskarżonej uchwale, że została podjęta niezgodnie z prawem i narusza interesy skarżących oraz zasady współżycia społecznego. Skargi L. M., D. Z., G. M., K. D., M. K., B. D., R. W., K. K., K. K., M.Ł., H. N. i W. W. postanowieniem z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 813/17 zostały prawomocnie odrzucone. Skarżąca A.W. wskazała, że mieszkańcy ulicy A położonej w Ksawerowie wnosili uwagi do projektu zmiany Studium uwarunkowań i kierunku zagospodarowania przestrzennego Gminy Ksawerów w przedmiocie zmiany przeznaczenia zabudowy terenu w obrębie ulicy A, B [...]/działka nr [...] i C. Stan obecnie obowiązujący w obrębie terenu o którym mowa powyżej zakłada, iż jest to teren zieleni urządzonej z możliwością lokalizacji usług sportowych i rekreacji. W przedmiotowym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zakłada się zmianę przeznaczenia terenu na C.PU tereny obiektów produkcyjnych, składów, magazynów, usług. Ponadto, Studium uwarunkowań i kierunku zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu zakłada maksymalną wysokość zabudowy do 20 m. Mieszkańcy ulicy A w dniu 14 lipca 2017 r. wnieśli uwagi do projektu zmiany studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ksawerów w przedmiocie pozostawienia obecnie obowiązującego przeznaczenia terenu w postaci ZN - teren zieleni urządzonej, gleby chronione klasa I-III lub powrót do pierwotnego przeznaczenia terenu w postaci terenu zieleni urządzonej z możliwością lokalizacji usług sportowych i rekreacji z maksymalną wysokością zabudowy do 10 m z usytuowaniem zabudowy od 16 m od granicy działek sąsiadujących z ulicą A wraz z zielonymi nasadzeniem wzdłuż granicy działek w postaci wysokich drzew iglastych. Skarżąca zauważyła, iż teren działki nr [...], B [...] w Ksawerowie, to tereny zieleni urządzonej, klasa gleb I-III (co jednoznacznie wynika z mapki wydanej przez Starostę [...] w dniu 04.07.2017, nr kancelaryjny [...], iż teren działki [...] to gleby oznaczone symbolem Rlllb, Rllla, RII.) Budynek położony na działce nr [...] przeznaczony jest na działalność magazynowo - usługową (najem powierzchni magazynowej) oraz stanowi siedzibę dla firm: A Sp. z o.o., ul. B [...], 95-054 Ksawerów, B Sp. z o.o. ul. B [...], 95-054 Ksawerów, C Sp. z o.o., ul. B [...], 95-054 Ksawerów, (firmy te, w swoim PKD nie świadczą usług związanych z rekreacją i sportem). Wysokość budynku zlokalizowanego na działce, o której powyżej mowa wg. właściciela to około 12 m, ponad wszelką wątpliwość budzi ona zastrzeżenia, w ocenie mieszkańców ulicy A, budynek jest wyższy i znacząco góruje ponad zabudową znajdującą się w sąsiedztwie. Aktualnie obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza maksymalną wysokość dla obiektów w tym rejonie do 12 m, a ich położenie względem granic działek bezpośrednio sąsiadujących w odległości nie mniejszej niż 8 m od granicy działek. Obiekt magazynowy, którego właścicielem jest A. T. nie spełnia tych kryteriów. Tak bliskie usytuowanie budynku daje poczucie mieszkania w przestrzeni zamkniętej, powoduje zacienienie działek o zabudowie rodzinnej oraz ich sukcesywne zalewania podczas opadów deszczu. Tym samym kontynuowanie prowadzonej działalności przez A. T. w przedmiocie wzniesienia kolejnego budynku magazynowego w dalszej części działki z zachowaniem podobnego usytuowania jest działaniem nielegalnym łamiącym wszystkie zasady wynikające z ustawy prawo budowlane, ustawy o warunkach technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, uchwały rady gminy Ksawerów nr XXXVI/296/05 z dnia 20 października 2005 r. Wniesione uwagi zostały w całości odrzucone przez Wójta Gminy Ksawerów. Ponadto skarżąca wskazała, że sama procedura uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego budzi wiele zastrzeżeń. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Ksawerów wniosła o odrzucenie skargi z uwagi na brak uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego, dokonanego przez wydanie zaskarżonego aktu jako warunku formalnego do skutecznego wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i zasądzenie kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej jako: p.p.s.a.) przedmiotowy zakres kontroli sądów administracyjnych obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Z kolei w myśl art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., Sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepisem szczególnym w rozumieniu przywołanego powyżej art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jest niewątpliwie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze. zm. – dalej jako: u.s.g.). Należy w tym miejscu podkreślić, że z dniem 1 czerwca 2017 r. na podstawie art. 2 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postepowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), ustawodawca dokonał zmiany brzmienia przywołanego powyżej przepisu, znosząc tym samym obowiązek uprzedniego bezskutecznego wezwania organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Wobec powyższego stwierdzić należy, że jeżeli zaskarżona uchwała Rady Gminy Ksawerów została podjęta w dniu 14 sierpnia 2017r. to w niniejszej sprawie zastosowanie znajdzie art. 101 ust. 1 u.s.g.w nowym brzmieniu, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jednocześnie z przepisu art. 53 § 2a p.p.s.a. wynika, że jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. Wskazać w tym miejscu należy, że z uwagi na treść art. 101 ust. 1 u.s.g., przyjmuje się, że w sposób odmienny została określona legitymacja procesowa w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej, niż w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. W przeciwieństwie bowiem do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, LEX nr 141458). Tym samym art. 101 ust. 1 u.s.g. wprowadza ograniczenia podmiotowe, kształtując w sposób szczególny legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3068/14, LEX nr 2143538), a w związku z powyższym, dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) zaskarżonej uchwały. W przypadku skargi złożonej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. badanie legitymacji strony skarżącej wymaga ustalenia nie tylko istnienia po jej stronie interesu prawnego, ale także naruszenia tego interesu. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. Rozpoznając skargę, sąd ocenia, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi, być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę (zarządzenie) organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem ( zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2298/15, LEX nr 2351692). Przystępując zatem do badania legitymacji procesowej skarżącej należy wskazać, że stosownie do unormowania art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacja taka służy podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, innymi słowy wykaże, że zaskarżona uchwała godzi w indywidualną sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych. Nie jest to skarga powszechna, służąca każdemu, kto zarzuca naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Uprawnienia w tym zakresie przysługują organom nadzoru nad działalnością gminy, prokuratorowi, rzecznikowi praw obywatelskich. Podmiot skarżący, skarżąc uchwałę w tym trybie, musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego indywidualną sytuacją prawną, tj. wykazać, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawno-materialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), nakłada obowiązki, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realność interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. O powodzeniu takiej skargi przesądza bowiem wykazanie naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Skargę z art. 101 ust. 1 u.s.g. może wnieść ten, kto wykaże, że jego subiektywny interes faktyczny znajduje ochronę w obiektywnym porządku prawnym - konkretnym przepisie prawa materialnego i jako taki został naruszony uchwałą rady gminy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1475/08 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1761/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreśla się, że uprawnienie wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, tak więc nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01, LEX nr 81964). Oceniając, czy interes prawny lub uprawnienie skarżącej zostały naruszone uchwałą w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego należy mieć na uwadze, iż ustalenia studium nie są adresowane na zewnątrz i co do zasady nie kształtują bezpośrednio sytuacji podmiotów spoza systemu administracji publicznej (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2813/14 i z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1967/13). Niewątpliwie dopuszczając co do zasady skargę z art. 101 ust. 1 u.s.g. na uchwałę w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dostrzec należy różnicę pomiędzy studium, a planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia interesu prawnego. Z tego względu wykazanie, że uchwała w przedmiocie studium narusza interes prawny lub uprawnienie właściciela gruntu jest utrudnione. Studium nie jest aktem prawa miejscowego, jest natomiast aktem wewnętrznie obowiązującym jedynie organy gminy. Z tego względu studium jedynie pośrednio może wpływać na prawa i obowiązku podmiotów spoza systemu organów administracji publicznej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 614/07). Bezpośrednie kształtowanie przez studium sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości może mieć miejsce jedynie w wyjątkowych przypadkach. Jednakże nie można z góry wykluczyć sytuacji, w której studium jako akt niemający charakteru aktu prawa miejscowego, prowadzić będzie do naruszenia interesu prawnego lub uprawnień właścicieli nieruchomości (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2563/12). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zawarte w studium ustalenia mogą co do zasady ingerować w prawa i obowiązki obywatelskie, w tym w uprawnienia wynikające z prawa własności nieruchomości, z którymi łączy się możliwość nieskrępowanego korzystania z niej oraz prawo żądania ochrony przed takim wykorzystaniem nieruchomości sąsiednich, które narusza możliwość korzystania z własnej nieruchomości. Uprawnienie do wniesienia skargi na studium przysługuje jednak jedynie takim właścicielom nieruchomości, którzy zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., wykażą naruszenie ustaleniami studium ich indywidualnego interesu prawnego (por. prawomocne wyroki: WSA w Warszawie z dnia 2 listopada 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1322/06 i WSA w Poznaniu z dnia 15 października 2008 r. sygn. akt II SA/Po 443/08). Jednakże to na stronie skarżącej, a nie na sądzie, ciąży obowiązek wykazania, w jaki sposób zaskarżone studium narusza jej własny indywidualny interes prawny. W świetle powyższego, analizując akta administracyjne sprawy Sąd stwierdził, że skarżąca nie wykazała naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, które byłoby rzeczywiste i bezpośrednie. Skarżąca nie wykazała aby zaskarżona uchwała, dotycząca wszak zmiany studium nie zaś planu miejscowego, wpłynęła na jej własną, indywidualną sytuację prawną. Nie wykazała również, aby uchwała ta doprowadziła do ograniczenia lub pozbawienia jej konkretnych uprawnień właścicielskich albo spowodowała nałożenie na nią pewnych obowiązków, a i nie stwierdził tego Sąd w kontekście całokształtu okoliczności sprawy. Zaskarżone zapisy uchwalonego studium w żaden sposób nie wpływają bezpośrednio na sytuację prawną skarżącej. Jak słusznie zauważył WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 27 kwietnia 2011r. sygn. akt II SA/Gd 56/10, "Żaden właściciel nieruchomości planując jej wykorzystanie, określoną zabudowę, inwestycję, rodzaj działalności gospodarczej nie ma zagwarantowanej przepisami niezmienności otoczenia. Spadek (...) atrakcyjności nieruchomości nie dotyczy naruszenia interesu prawnego, lecz faktycznego. Postulat ochrony malowniczego krajobrazu, ochrony stosunków miejscowych oraz społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości, dotyczy w istocie interesu ogólnego, a nie indywidualnego interesu i jako taki nie może stanowić podstawy wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g." Tym bardziej nie może odnieść skutku podniesiony i sprecyzowany przez skarżącą zarzut naruszenia interesu mieszkańców ulicy A w Ksawerowie. Tym samym, wniesienie skargi do sądu administracyjnego przez skarżącą, która nie wykazała naruszenia kwestionowaną uchwałą jej interesu prawnego lub uprawnienia stanowi podstawę do odrzucenia skargi na zasadzie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., uniemożliwiając zarazem merytoryczną kontrolę pod względem legalności zaskarżonej uchwały. Stwierdzenie braku naruszenia interesu prawnego strony czyni również zbędnym odnoszenie się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia trybu procedowania kwestionowanej uchwały. Dlatego też należało uznać, że skoro zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej, skarga wniesiona przez A. W. podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji postanowienia. a.tp.