II SA/Łd 813/18

Dnia 9 stycznia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2019 roku sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością [...] Spółki Komandytowej w Ł. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego - oddala skargę. Lp/ [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] , nr [...] , po rozpatrzeniu odwołania A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością [...] Spółki Komandytowej w Ł. (dalej jako: "Spółka"), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] , nr [...] o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] – na podstawie art. 59 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1332 ze zm.) – odmówił udzielenia Spółce pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na ternie nieruchomości w Ł. przy ul. A., na działkach nr ewid. 155/3 i 163/4 w obrębie [...]. Kwestionując powyższą decyzję odwołanie wniosła Spółka. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., przywołaną na wstępie decyzją, po rozpoznaniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż Spółka wnioskiem z dnia 31 października 2017 roku wystąpiła o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem na nieruchomości w Ł. przy ul. A., dz. nr 155/36, 164/4, obręb [...], zrealizowanego na podstawie decyzji Prezydent Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], sprostowanej postanowieniem tego organu z dnia [...], nr [...]. Jak wskazał organ, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi prawomocnym wyrokiem z dnia [...], sygn. [...], uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę obejmującą budynek mieszkalny wielorodzinny z garażem i infrastrukturą techniczną wraz ze zjazdem, na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A.. W następstwie powyższego oraz z uwagi na fakt kontynuowania budowy, organ powiatowy wydał postanowienie wstrzymujące prowadzenia robót budowlanych, a następnie w dniu [...] decyzję [...] nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych. W wyniku rozpoznania odwołania A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością [...] Spółki Komandytowej w Ł., organ wojewódzki decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi prawomocnym wyrokiem z dnia [...], sygn. [...], uchylił decyzje organów obu instancji. Przed zakończeniem postępowania sądowego w ww. sprawie, Prezydent Miasta Ł. wydał w dniu [...] decyzję nr [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...], nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Spółce pozwolenia na budowę obejmującą budynek mieszkalny wielorodzinny z garażem podziemnym (dokończenie budowy) na terenie nieruchomości w Ł. przy ul. A., na działkach nr 155/3, 163/4 w obrębie [...]. W ocenie organu odwoławczego, organ powiatowy słusznie zajął negatywne stanowisko w sprawie, tj. odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie, bowiem przed organami nadzoru budowlanego prowadzone jest równolegle postępowanie administracyjne w przedmiocie legalności robót budowlanych zrealizowanych po dniu [...], a więc po dacie ogłoszenia wyroku o sygn. [...], uchylającego decyzję o pozwoleniu na budowę. O ile bowiem do dnia wyrokowania przez Sąd, roboty prowadzone były w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, to od dnia [...] inwestor nie był uprawniony do realizacji robót budowlanych w oparciu o uchylone pozwolenie na budowę, z wyjątkiem robót zabezpieczających. Dopóki zatem stan prawny robót budowlanych wykonanych po dniu [...] nie zostanie ostatecznie rozstrzygnięty, to organy nadzoru budowlanego nie zajmą pozytywnego stanowiska w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie spornej inwestycji. Nie jest możliwym bowiem uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, w sytuacji, gdy część obiektu nosi znamiona samowoli budowlanej. Jak zaznaczył organ, roboty budowlane wykonane do dnia [...] także wymagają przeprowadzenia postępowania naprawczego z uwagi na uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi pozwolenia na budowę, będącego podstawą wykonywania tych robót. Z tych powodów organ wojewódzki, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1257 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") oraz art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego, utrzymał w mocy kwestionowaną w odwołaniu decyzję organu powiatowego. W skardze na powyższą decyzję Spółka wskazała na naruszenie przepisów prawa materialnego: - 51 i art. 59a ust. 1 i 2 w zw. z art. 59 Prawa budowlanego poprzez ich błędne zastosowanie skutkujące przyjęciem, że organ nadzoru w toku postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku jest uprawniony do badania innych okoliczności niż wymienione w art. 59a, w tym czynności podejmowanych przez inwestora oraz organy administracji przed wydaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę; - art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie skutkujące odmową udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku na skutek uznania, że inwestor nie spełnił wszystkich wymagań ustawowych koniecznych do uzyskania tego pozwolenia; - art. 84 ust. 1 pkt 1 i art. 84a Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że kontrola stosowania przepisów prawa budowlanego przez organ nadzoru uprawnia go do zakwestionowania warunków określonych w ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę na etapie prowadzenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. Ponadto strona zwróciła uwagę na naruszenie przepisów prawa procesowego: - art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez dowolną ocenę dowodów i uznanie, że prace prowadzone przez inwestora po dniu [...] nie miały charakteru prac zabezpieczających, pomimo nieprzeprowadzenia w tym zakresie żadnego postępowania dowodowego oraz nieuwzględnienie, że prace były prowadzona na podstawie zatwierdzonego projektu budowlanego i zgodnie ze sztuką budowlaną, a wybór odpowiednich prac zabezpieczających należy do inwestora; - art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji, na jakich dowodach oparł się organ odwoławczy, że prace prowadzone po dniu [...] nie były pracami zabezpieczającymi. Opierając się na wskazanych zarzutach autor skargi wniósł o uchylenie decyzji obu instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym także kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznając przedmiotową skargę Sąd uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja – wbrew twierdzeniom strony skarżącej – nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawą odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie w zaskarżonej decyzji jest art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego, który określa, że rozpoznając wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, organ w przypadkach opisanych w tym przepisie wydaje decyzję o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, co jednak nie kończy postępowania dotyczącego obiektu budowlanego. Uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu jest końcowym etapem procesu inwestycyjnego, sprawdzającym zrealizowany obiekt pod względem jego realizacji w zgodności z pozwoleniem na budowę. Konsekwencją udzielenia pozwolenia na użytkowanie jest stwierdzenie przez organ, że proces budowlany został zakończony prawidłowo i powstał obiekt budowlany zgodny z projektowanym obiektem. Z przepisu art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego wynika, że właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po sprawdzeniu m.in. zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno – budowlanym. Stosownie do art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego właściwy organ odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust. 1 (przeprowadzenie obowiązkowej kontroli) i w art. 57 ust. 1 -4. Przepisy art. 51 stosuje się odpowiednio. Treść przepisu art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego prowadzi do wniosku, że w przypadku, gdy inwestor w toku procesu inwestycyjnego utracił decyzję o pozwoleniu na budowę, a postępowanie w sprawie wszczął organ nadzoru budowlanego, nie może oczekiwać, że otrzyma pozwolenie na użytkowanie bez zakończenia prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego postępowania w sprawie oceny legalności robót budowlanych zrealizowanych pod dacie wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę. Wszak, jeżeli inwestor nie spełnił wymagań określonych w art. 59 ust. 1 i art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego to właściwy organ jest zobowiązany do odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Materiał dowodowy sprawy potwierdził, że inwestor w dniu [...] otrzymał decyzję o pozwoleniu na budowę (decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...]), która mocą wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 marca 2015 roku, sygn. II SA/Łd 730/14 została uchylona. Fakt wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę obligował inwestora do wstrzymania robót budowlanych, z wyjątkiem możliwości przeprowadzenia robót zabezpieczających. A ponieważ inwestor nadal realizował roboty budowlane, organ nadzoru budowlanego wszczął w sprawie postępowanie. Przedmiotem postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego jest ocena legalności robot budowlanych wykonanych przez inwestora w spornym obiekcie po dniu [...], zatem po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie ulega wątpliwości, co słusznie wskazały organu nadzoru budowlanego, że po dacie wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor miał prawo zrealizować w obiekcie budowlanym roboty zabezpieczające. Do oceny organów nadzoru budowlanego będzie należeć kwalifikacja przeprowadzonych przez inwestora po dniu [...] robót budowlanych, czyli czy stanowiły one roboty zabezpieczające, czy też nie. W każdym razie okoliczność wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę i kontynuowanie przez inwestora robót budowlanych stanowiło asumpt do wszczęcia przez organ nadzoru budowlanego postępowania. Okoliczność wszczęcia tegoż postępowania i niezakończenie go do dnia złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie (co miało miejsce w dniu 31 października 2017 roku) blokuje możliwość wydania inwestorowi pozwolenia na użytkowanie, co znalazło swoje odzwierciedlenie w treści kontestowanych w skardze decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Z opisanych powodów Sąd nie podzielił żadnego z argumentów skargi. Wbrew twierdzeniom autora skargi w sprawie nie doszło do naruszenia żadnego z przepisów prawa materialnego. Organy administracji w opisanym stanie faktycznym odmawiając udzielenia pozwolenia na użytkowanie nie kwestionowały warunków określonych w ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Okoliczność czy inwestor spełnił wymagania do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie podlegała w sprawie ocenie w obliczu tego, że toczy się w odniesieniu do budynku postępowanie w sprawie oceny legalności robót budowlanych wykonanych po dniu [...]. W sprawie nie doszło także do naruszenia art. 7, art. 77, ani art. 80 K.p.a. poprzez dowolną ocenę i uznanie, że prace wykonane przez inwestora po dniu [...] nie miały charakteru prac zabezpieczających. Wbrew stanowisku autora skargi należy dostrzec, że organ odwoławczy w uzasadnieniu kontestowanej skargą decyzji wprost wskazał, że w przedmiotowym postępowaniu (w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie) nie dokonuje on oceny charakteru wspomnianych robót wykonanych po dniu [...]. Organ odwoławczy nie naruszył także art. 107 § 3 K.p.a., bowiem – jak wskazano wcześniej – organ ten nie zakwestionował tego, że prace budowlane zrealizowane po dniu [...] miały charakter zabezpieczający. Zaakcentować należy, iż organ stwierdził jedynie, że inwestor nie może uzyskać pozwolenia na użytkowanie przed oceną czy prace wykonane po dniu [...] miały charakter zabezpieczający, czego dokona organ w odrębnie prowadzonym (w innym przedmiocie) postępowaniu. Końcowo należy podkreślić, że nie jest wykluczone uzyskanie przez inwestora decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, ale dopiero po zakończeniu prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego postępowania w sprawie oceny legalności robót budowlanych wykonanych po dniu [...]. Przepisy dotyczące wydania pozwolenia na użytkowanie, jak i cel tej instytucji nie pozostawiają wątpliwości, że inwestor, który realizował roboty budowlane (inne niż zabezpieczające) po uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę, nie może oczekiwać, że uzyska pozwolenie na użytkowanie przed zakończeniem postępowania przed organem nadzoru budowlanego, w którym tenże organ dokona oceny legalności tych robót. W sprzeczności z wyżej powołanymi przepisami byłby pogląd dopuszczający prowadzenie równoległe postępowania naprawczego i postępowania o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Rekapitulując Sąd uznał działanie organów administracji w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.), Sąd orzekł w wyroku o oddaleniu skargi w całości. MR