II SA/Łd 816/05

Dnia 23 lutego 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Markiewicz, Asesor WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.), Protokolant asystent sędziego Marek Pilc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2006 roku sprawy ze skargi L. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza W. z dnia [...], znak: [...]. Syg. akt II SA/Łd 816/05 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] Nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza W. z dnia [...] znak: [...] ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalno – handlowego, dobudowie budynku mieszkalnego oraz budowie budynku gospodarczego i wiaty garażowej w zabudowie mieszkaniowo – usługowej na nieruchomości położonej w L. nr ew. 502. W uzasadnieniu decyzji powołało przepis art. 59 ust. 1, art. 53 ust. 4 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) oraz art. 34 prawa budowlanego, wywodząc, iż zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego, wymaga ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy, a decyzję taką można wydać "po spełnieniu przesłanek określonych w art. 6 ust. 1 cytowanej ustawy". Podkreśliło, iż projekt decyzji o warunkach może przygotować osoba wpisana na listę samorządu zawodowego urbanistów lub architektów, a podstawą projektu tej decyzji jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dokonana przez taką osobę. Podkreśliło, iż wyniki analizy muszą być zgodne ze szczegółowymi warunkami określenia cech nowej zabudowy, uregulowanymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), a przed wydaniem decyzji jej projekt podlega uzgodnieniu. Zauważyło nadto, iż przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy odnosi się do obowiązku ustalenia, czy na sąsiednich działkach (co najmniej na jednej) istnieją obiekty budowlane tylko zbliżone (a więc nie takie same) co do formy architektonicznej i gabarytów planowanej inwestycji, a projekt budowlany powinien minn. spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem organu odwoławczego, w niniejszej sprawie wskazane wyżej warunki zostały spełnione, a to oznacza, iż Burmistrz W. nie mógł odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wyjaśnił nadto, iż ustalenie warunków zabudowy, jako określenie zamierzeń inwestycyjnych, jest tylko wstępną fazą procesu inwestycyjnego, a podjęcie robót może nastąpić dopiero po spełnieniu wymagań określonych ustawą z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane. Z tego względu zamierzenie inwestycyjne zawarte w decyzji o warunkach zabudowy znajdzie uszczegółowione odzwierciedlenie dopiero w projekcie budowlanym, który musi spełniać wymogi określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Organ odwoławczy podkreślił, iż wskazane rozporządzenie określa minimalne odległości między poszczególnymi budynkami oraz od granicy sąsiedniej nieruchomości, zaś decyzja o warunkach zabudowy nie zawiera żadnych wiążących ustaleń co do szczegółowego usytuowania nowych budynków na działce nr 502 w stosunku do granic działek nr 501 i 503. Zdaniem tego organu, wyniki opracowanej przez uprawnionego rzeczoznawcę analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a stanowiące podstawę ustalenia warunków zabudowy, wskazują na bezzasadność zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 powołanej ustawy, zaś określone w pkt IV decyzji o warunkach zabudowy wymagania ochrony interesów osób trzecich zostaną zapewnione na etapie sporządzania projektu budowlanego. To zaś oznacza, iż inwestycja nie powinna być dopuszczona do realizacji (nie zostanie wydane pozwolenie na budowę), jeśli projekt budowlany byłby sprzeczny z wymaganiami określonymi nie tylko w decyzji o warunkach zabudowy, ale również z wymaganiami Prawa budowlanego, a w szczególności z wymienionym rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Oceny takiej będzie dokonywał starosta w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, a stroną tegoż postępowania będą także skarżący. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie L. D. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do rozpoznania organowi pierwszej instancji, jako podstawę skargi wskazał naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez określenie formy architektonicznej i gabarytów inwestycji bez uwzględnienia sposobu zabudowy działek sąsiednich. Zdaniem skarżącego, decyzji tej należy zarzucić niezgodność pomiędzy gabarytami inwestycji ustalonymi w decyzji a stanem rzeczywistym, skoro bowiem działka inwestora ma szerokość 13 m, to niemożliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla budynku mieszkalno – handlowego i budynku mieszkalnego o szerokości 30 m i długości 45m. Argumentując swoje stanowisko L. D. zauważył, iż jeśli do szerokości budynku mieszkalnego doda się szerokość budynku gospodarczego 5 m, to w sumie szerokość zabudowy będzie wynosić 35 mb, a to oznacza, iż bez jego wiedzy inwestor zamierza zająć jego nieruchomość. Podkreślił, iż z mapy sytuacyjno – wysokościowej sporządzonej w skali 1:500 wynika, iż ustalone warunki zabudowy w porównaniu z liczbą kondygnacji budynków na działkach 501 i 500 nie są zgodne z prawdą, na tychże działkach są bowiem budynki parterowe z poddaszem, a znajdująca się w granicy drewniana oficyna ma wysokość 190 cm. W uzasadnieniu skargi skarżący zauważył, iż postawienie budynku szczytem w granicy wschodniej o długości 45 mb i wysokości 10m, co daje 450m² jednolitej ściany, zacieni jego działkę nr 501 położoną od strony zachodniej i ograniczy sposób korzystania z tej działki. Inwestycja jest więc niezgodna z warunkami zdrowotnymi, prawem ochrony środowiska i współżycia społecznego, prawem budowlanym. Zdaniem L. D., powinny być dokonane pomiary zacienienia przez projektowany budynek oraz ustalone odległości od granicy 3 mb, 4 mb, 7 mb. Wskazał, iż w jego budynku od strony południowej, tj. od podwórza w ścianie elewacyjnej są trzy okna i drzwi wejściowe do budynku, a okna kuchenne i na poddaszu znajdują się w odległości 1 m od linii granicznej działki 502. Zauważył nadto, iż w sąsiedztwie znajdują się wąskie działki po 13 m szerokości. Z powyższych względów nie wyraził on zgody na budowę budynku w granicy. Dokonując obliczeń matematycznych przyjął, iż przy parametrach inwestycji 45m długości i 30 m szerokości powstanie zabudowa o powierzchni 1350m², to zaś oznacza, iż inwestor, prowadzący w W. Dom Kultury, nie zamierza wybudować domu mieszkalnego lecz wielką salę – prawdopodobnie salę do zabaw sylwestrowych, karnawałowych, wesel, dancingów z muzyką i śpiewem, a drugą kondygnację o podobnym metrażu zamierza przeznaczyć na pokoje gościnne. Taka inwestycja spowoduje hałas i drgania, zwłaszcza w godzinach nocnych. Wskazał na możliwość innego zabudowania działki przez inwestora. Podkreślił, iż przebieg granicy między działkami 501 i 502 jest sporny, a w Sądzie Cywilnym w W. I Wydział Cywilny syg. akt [...] toczy się postępowanie o ustalenie tej granicy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, jednakże nie wszystkie zarzuty zasługują na uwzględnienie. W myśl art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może uchylić ją, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga zgodnie z art. 151 ustawy podlega oddaleniu. Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną przez L. D. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza W. z dnia [...] znak: [...] ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalno – handlowego, dobudowie budynku mieszkalnego oraz budowie budynku gospodarczego i wiaty garażowej w zabudowie mieszkaniowo – usługowej na nieruchomości położonej w L. nr ew. 502, Sąd dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności zauważyć należało, iż stosownie do przepisu art. 59 ust. 1 zdanie pierwsze i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowalnych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z wyjątkiem inwestycji celu publicznego, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy, a wydanie takiej decyzji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zgodnie z przepisem art. 64 ust. 1 w związku z art. 59 powołanej ustawy nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeśli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami szczególnymi. W analizowanej sprawie nie budzi wątpliwości okoliczność, iż wniosek E. i W. K. z dnia [...] obejmuje ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej rozbudowę budynku mieszkalno – handlowego, dobudowie budynku mieszkalnego i budowie budynku gospodarczego i wiaty garażowej na terenie nieruchomości położonej w L. przy ul. A 64, działka nr 502, a dla tego terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Działka ta przylega bezpośrednio do drogi publicznej i ma szerokość 14 m, jest wyposażona w przyłącze wodnokanalizacyjne i energetyczne, jest zabudowana budynkiem mieszkalnym o pow. około 100 m² i budynkiem gospodarczym. Z załączonych do skargi akt administracyjnych, w szczególności ze sporządzonej przez P. U. analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz z załączonej do wniosku mapy sytuacyjno – wysokościowej, wynika nadto, iż działki sąsiednie oznaczone nr 500/1, 500/2, 501 i 503 zabudowane są jednokondygnacyjnymi budynkami mieszkalnymi o powierzchni od 48 m² do 185 m², a działki nr 500/2, 501 i 503 także budynkami gospodarczymi. W tym stanie faktycznym, w ocenie Sądu, istnieją podstawy do ustalenia warunków dla wnioskowanej inwestycji. Niemniej jednak organy administracji publicznej w sposób dowolny ustaliły warunki dla tejże inwestycji dotyczące jej gabarytów, a także pominęły przy ich ustalaniu warunki dla tej inwestycji sformułowane w uzgodnieniu Konserwatora Zabytków. W pierwszej kolejności wyjaśnić należało, iż dla przedmiotowej inwestycji, co wynika z treści decyzji Burmistrza W. z dnia [...] znak: [...], dla budynku mieszkalno – handlowego i budynku mieszkalnego ustalono wysokość zabudowy do 2 kondygnacji nadziemnych, długość budynku do 45 m, szerokość budynku do 30m, wysokość zabudowy mierzoną od poziomu gruntu do kaletnicy do 10m, dla budynku gospodarczego i wiaty garażowej ustalono natomiast wysokość zabudowy do 1 kondygnacji nadziemnej, długość budynku do 10m, szerokość budynku do 5m, wysokość zabudowy mierzoną od poziomu gruntu do kaletnicy do 8 m. Tak ustalone warunki zabudowy planowanej inwestycji nie są zbliżone do wskazanych wyżej parametrów analogicznych budynków istniejących już na działkach sąsiednich, chociażby dlatego, że planowany budynek ma mieć do 2 kondygnacji, podczas gdy już istniejące budynki mają jedną kondygnację. Także szerokość i długość budynku wskazuje na to, iż powierzchnia zabudowy będzie większa niż w przypadku już istniejących budynków. Rację przyznać należy więc skarżącemu, który zwrócił uwagę na okoliczność, iż przy szerokości działki 14m (13m) i warunkach technicznych wynikających z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (choć te warunki nie mają znaczenia na tym etapie postępowania) nie jest możliwe zrealizowanie budynku o maksymalnej szerokości 30 m i długości 45m. Zauważyć nadto trzeba, że ustalono warunki zabudowy dla budynku gospodarczego i wiaty garażowej, choć w analizie pominięto paramety techniczne budynków gospodarczych, w tym ich wysokość, na sąsiednich nieruchomościach. Brak jest zatem podstawy do ustalenia niezbędnych wymogów co do tychże obiektów. Sąd podkreśla nadto, iż projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji został wprawdzie, zgodnie z art. 53 ust. 4 powołanej ustawy, uzgodniony z Powiatowym Zarządem Drogi postanowieniem z dnia [...] oraz Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków postanowieniem z dnia [...], niemniej jednak w decyzji o warunkach nie zamieszczono, co wskazuje analiza jej treści, warunków konserwatorskich postawionych przez Konserwatora Zabytków, a mianowicie decyzja ta nie zawiera warunku, iż w trakcie prac ziemnych inwestor ma obowiązek zapewnienia nadzoru archeologicznego przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia, uzyskać zgodę na pracę od WKZ, a forma architektoniczna projektów winna zostać harmonijnie wkomponowana w otoczenie, szczególnie w zakresie skali, proporcji bryły oraz zastosowanych rozwiązań materiałowych, zaś inwestor winien przedłożyć w Delegaturze w S. WUOZ w Ł. projekt budowlany w celu uzyskania decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, gdyż planowana inwestycja znajduje się w granicach zabytkowego układu urbanistycznego w L.. W decyzji tej w pkt 3 "Ochrona dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej" zobowiązano inwestora jedynie do zawiadomienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Ł. o ewentualnym odkryciu w trakcie prowadzenia robót budowlanych znalezisk, co do których istnieje przypuszczenie, że są zabytkiem. Tak sformułowany warunek, w ocenie Sądu, nie jest tożsamy z warunkami postawnionymi przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w uzgodnieniu projektu decyzji. Wspomnieć dodatkowo należy, iż w aktach sprawy brak jest zaświadczenia potwierdzającego, iż projekt spornej decyzji sporządziła osoba posiadająca stosowne uprawnienia urbanistyczne lub budowlane. Za spełnienie tegoż wymogu nie może być, w ocenie Sądu, w żadnym razie uznane zawarte w załączonej analizie sformułowanie, iż "wyniki analizy sporządził - wpisany do Okręgowej Izby Urbanistów z/s w W. – mgr inż. Bud. P. U.". Wskazać nadto należy, iż na załączonej do wniosku z dnia [...] mapie sytuacyjno – wysokościowej nie wskazano miejsca usytuowania budynków, usytuowanie takie znalazło się natomiast na mapie stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach, przy czym obiekty zlokalizowano w granicy z sąsiednimi nieruchomościami nr 503 i nr 501. Takie ustalenie warunków zabudowy, biorąc pod uwagę, iż brak jest dla tego terenu planu a organ administracji architektoniczno – budowlanej jest związany warunkami budowy, nie pozostaje bez wpływu na treść ewentualnej przyszłej decyzji o pozwoleniu na budowę dla spornej inwestycji. Wydaje się, iż nie jest to jedyna rozbieżność między wnioskiem a decyzją o warunkach, jak bowiem wynika z wniosku pkt 2.2. Projektowane zagospodarowanie 4 kolumna wers 2 określejąc ilość kondygnacji nadziemnej inwestor żądał ustalenia warunków zabudowy dla trzykondygnacyjnego budynku mieszkalnego, na co wskazuje rzymska trójka "III", w decyzji zaś ustalono warunki dla dwukondygnacyjnego budynku mieszkalnego. Inwestor wnioskował nadto o budynek mieszkalny o pow. zabudowy 200 m². W tym miejscu zauważyć należało, iż organ powinien rozpoznać tak sformułowany wniosek, skoro wniosek ten nie uległ korekcie w toku postępowania chociażby na skutek wezwania organu do jego poprawy, o tym bowiem, jaka jest treść żądania decyduje wnioskodawca, nie zaś organ. Nie bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji ma też okoliczność, iż wniosek o ustalenie warunków podpisała wyłącznie E. K., choć jako wnioskodawców we wniosku wskazano E. i W. K., a decyzją ustalono warunki dla inwestorów E. i W. K.. Ma to istotne znaczenie bowiem decyzja administracyjna jest aktem podwójnie konkretnym, tj. takim który rozstrzyga o sytuacji indywidualnie wskazanego w niej z imienia i nazwiska lub nazwy podmiotu w indywidualnie oznaczonej sprawie. Tym samym w sprawie został naruszony także przepis art. 63 § 3 i art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., wedle których podanie wniesione pisemnie powinno być podpisane przez wnoszącego, a jeśli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego podanie do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpatrzenia. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż w toku postępowania doszło do naruszenia przepisów art. 61 ust. 1, art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 63 § 3 i art. 64 § 2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze uznać należy, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Burmistrza W. z dnia [...] są niezgodne z prawem i podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.