II SA/Łd 816/06

Dnia 9 stycznia 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Asesor WSA Ewa Cisowska-Sakrajda, Protokolant asystent sędziego Marek Pilc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2007 roku sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]); 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz A. P. 1.166 (jeden tysiąc sto sześćdziesiąt sześć) złotych tytułem zwrot kosztów postępowania; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] Starosta [...] orzekł o trwałym wyłączeniu z produkcji rolniczej 1519,84 m2 gruntów klasy R IIIb, położonych w P. przy ul.A 36/38 ( działka nr ew. 239 ) pod zabudowę mieszkalną wielorodzinną ( trzy budynki wielorodzinne, w tym 18 lokali mieszkalnych ) – zgodnie z załącznikiem graficznym - oraz ustalił jednorazową należność z tego tytułu w wysokości 28.339,14 zł, a także stałe opłaty roczne płatne w latach 2006-2015. Rozstrzygnięcie zostało wydane z urzędu z uwagi na faktyczne wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej przez A. P. i podjęte na podstawie art. 2 ust. 1, art. 4 pkt 11, art. 5, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 4,7,8,13 i 14 oraz art. 28 ust. 2 ustawy 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( tekst jedn. Dz.U. nr 121 z 2004r., poz. 1266 ). Decyzją tą A. P. został ponadto zobowiązany do uiszczania opłat rocznych na warunkach określonych punktem 2 lit. a i b decyzji. W uzasadnieniu podniesiono, iż sprawa jest rozpoznawana ponownie, gdyż poprzednia decyzja organu I instancji została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Organ, po wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiotowej sprawie, ustalił w trakcie przeprowadzonej wizji lokalnej i po przedłożeniu załącznika graficznego dostarczonego przez A. P. działającego pod firmą A, że na części gruntów położonych na działce nr ew. 239 w P., ul. A 36/ 38, nastąpiła zmiana sposobu ich użytkowania w sposób inny niż rolniczy. Ponieważ grunty wyłączono z produkcji rolniczej z naruszeniem art. 11 ust. 1 i 4 wskazanej ustawy, organ stwierdził, iż sprawcy wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej przewidzianych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i nieleśne, została naliczona należność podwyższona o 10%. W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik A. P. - w osobie adwokata - wnioskował o jej uchylenie i umorzenie postępowania przed organem I instancji ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu zarzucił naruszenie art. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez jego wadliwą wykładnię, a także art. 12a - poprzez jego niezastosowanie. W ocenie skarżącego organ nie uwzględnił, iż w dacie wydania decyzji nie obowiązywał powołany w jej uzasadnieniu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W takiej sytuacji decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania stanowi wystarczającą podstawę do zmiany sposobu zagospodarowania terenu objętego decyzją. Inwestor A. P. dokonał zmiany sposobu zagospodarowania terenu zgodnie z decyzjami o warunkach zabudowy oraz decyzjami o pozwoleniu na budowę. Niezależnie od tego, obowiązek takiego zagospodarowania terenu nakładała, zdaniem skarżącego, umowa o oddanie terenu w wieczyste użytkowanie. Powołano się ponadto na treść art. 12a wskazanej ustawy, w świetle którego obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych nie dotyczy wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej na cele budownictwa mieszkaniowego do 0,02 ha na każdy lokal mieszkalny. Pełnomocnik skarżącego zarzucił ponadto w odwołaniu naruszenie przez organ przepisów postępowania administracyjnego, a zwłaszcza art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Podjęło ją na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 2 ust. 1, art. 4 pkt 11, art. 11 ust. 1 i art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( tekst jedn. Dz.U. nr 121 z 2004r., poz. 1266 ze zm. ). W uzasadnieniu organ powołał się na ustawowe pojęcie "przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych" oraz "wyłączenie gruntów z produkcji". Stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie, ponieważ teren przeznaczony do wyłączenia ze względu na powierzchnię tego wyłączenia ( 1519,84 m2 ), nie wymaga zgody właściwego organu, o którym mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy, tym samym jego przeznaczenie na cele inne niż rolnicze, nie musiało być dokonane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, lecz mogło nastąpić w decyzji warunkach zabudowy. W aktach sprawy znajduje się decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] września 2003r., ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla projektowanej budowy zespołu budynków mieszkalnych. Zatem dawny grunt rolny może być wyłączony z produkcji rolnej. Wyłączenie z produkcji jest czynnością faktyczną polegającą na rozpoczęciu innego użytkowania. Warunkiem legalnego wyłączenia jest uzyskanie decyzji o wyłączeniu, w której określa się obowiązki związane z tymże wyłączeniem ( art. 11 ust. 1 ustawy ). Kolegium podkreśliło, że w przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że teren działki nr 239 zaliczony jest do gruntów klasy R IIIb. Potwierdza to jednoznacznie wypis z rejestru gruntów. Tym samym, przed podjęciem działań inwestycyjnych, polegających na zmianie rolniczego użytkowania gruntu, inwestor zobowiązany był do uzyskania stosownej decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 ustawy. Bezsporne jest również, iż inwestor decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej nie posiadał. W tej sytuacji zastosowanie w sprawie ma art. 28 ust. 2 ustawy, który stanowi, że w razie stwierdzenia, iż grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10%. Przepis art. 28 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych określa sankcje za naruszenie różnych obowiązków ustalonych w ustawie. Ustęp 2 tego artykułu przewiduje sytuację, w której grunty zostały już przeznaczone na cele nierolnicze lub nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego bądź w drodze decyzji o warunkach zabudowy, ale rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie nastąpiło bez wystąpienia o decyzję zezwalającą na wyłączenie. Wówczas właściwy organ zobowiązany jest wydać decyzję zezwalającą na wyłączenie z urzędu i podwyższyć należność o 10%. Organ odwoławczy stwierdził, iż w sprawie bezsporne jest, że: - zmiana rolniczego użytkowania gruntu nastąpiła przed uzyskaniem przez inwestora decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej, - wyłączenie nastąpiło na cele budownictwa mieszkaniowego, wielorodzinnego, zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] września 2003r., - postępowanie w sprawie zostało wszczęte z urzędu w dniu [...] sierpnia 2005r., przy czym uzasadnienie do tego wszczęcia stanowił art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Powyższe ustalenia dawały podstawę do wydania przez organ I instancji kwestionowanej decyzji. Odnosząc się do zarzutów z odwołania Kolegium stwierdziło, że art. 12a ustawy może mieć zastosowanie jedynie wówczas, gdy strona uzyskała decyzję zezwalającą na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Nie podzielono ponadto zarzutu naruszenia przez organ art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, gdyż przeczą temu materiały zawarte w aktach administracyjnych. W tej sytuacji organ odwoławczy orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pełnomocnik A. P. wniósł o jej uchylenie i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniósł zarzuty tożsame z tymi, które zgłoszone były w odwołaniu od rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wnioskowała o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zaprezentowanej w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżone decyzje podlegają uchyleniu, aczkolwiek nie z przyczyn podnoszonych w skardze. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej w skrócie jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w ramach prowadzonego postępowania. W art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. ) kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest przez sądy administracyjne pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje zatem ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa oraz dokonanej przez organy administracji ich wykładni. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie natomiast z art. 134 p.p.s.a. – sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie podstawę materialnoprawną wydanych decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( tekst jedn. Dz.U. nr 121 z 2004r., poz. 1266 ze zm. ). Stosownie do treści art. 2 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy - gruntami rolnymi, w jej rozumieniu, są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne. W sprawie okolicznością poza sporem jest, iż przedmiotowa działka nr ew. 239, będąca w użytkowaniu wieczystym A. P., o powierzchni całkowitej 1.0254 ha stanowi użytek rolny klasy IIIb. Bezsporne jest również, iż skarżący dopuścił się wyłączenia części tej nieruchomości z produkcji rolnej, nie legitymując się decyzją zezwalającą na to wyłączenie. Przepisy wskazanej wyżej ustawy nie przewidują żadnych sytuacji wyjątkowych, które umożliwiałyby organowi administracji odstąpienie od wydania decyzji administracyjnej lub wymierzenie niższej należności, jeżeli spełnione są przesłanki z art. 28 tej ustawy ( por. np. wyrok NSA z dnia 9 października 2001r. sygn. II SA 2169/00 - LEX nr 53437 ). Sąd w pełni podziela stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami i lokalami użytkowymi, nie stanowiła jednocześnie zezwolenia na wyłączenie przedmiotowego gruntu z produkcji rolnej. Powierzchnia działki – poniżej 0,5 ha – dawała jedynie możliwość uniknięcia trybu przewidzianego w art. 7 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy. Wyłączenie z produkcji użytków rolnych, zaliczonych m.in. do klasy IIIb, może bowiem nastąpić dopiero po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie. W decyzji określa się obowiązki związane z wyłączeniem ( art. 11 ust. 1 ustawy ). Wydanie tej decyzji następuje przed uzyskaniem pozwolenia na budowę ( art. 11 ust. 4 ). W art. 12 określone są obowiązki osoby, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, w postaci konieczności uregulowania jednorazowej należności oraz opłat rocznych. Unormowanie, które jest zawarte w art. 12a, a z którego wynika, że obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych, o których mowa w art. 12 ust. 1, nie dotyczy wyłączenia gruntów z produkcji rolnej na cele budownictwa mieszkaniowego na warunkach określonych w punkcie 1 i 2 tego przepisu - stanowi lex specialis w stosunku do regulacji z art. 12. Jako lex specialis art. 12a musi być interpretowany ściśle ze swoim brzmieniem ( por. np. wyrok NSA z dnia 20 września 2001r. sygn. II SA 1793/00 – LEX nr 110515 ). Dlatego też należy stwierdzić, iż regulacja ta ma zastosowanie jedynie wobec podmiotu, który uzyskał wcześniej decyzję na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej i tylko w przypadku, o którym mowa w punkcie 1 i 2 tego artykułu. Tym samym przepis ten – wbrew stanowisku pełnomocnika skarżącego – nie może mieć zastosowania wobec A. P., który taką decyzją się nie legitymuje. Dlatego też w niniejszej sprawie zachodziła podstawa do zastosowania przez organ wobec skarżącego unormowania przewidzianego w art. 28 ustawy, który określa sankcje wobec osób naruszających obowiązki wynikające z treści ustawy. Mimo podzielenia przez Sąd powyższej argumentacji zaprezentowanej w treści zaskarżonej decyzji, zachodzi konieczność uchylenia wydanych przez organy obu instancji decyzji. Przyczyny tego są następujące: - decyzja organu I instancji, wbrew art. 107 § 1 kpa, nie określa precyzyjnie podmiotu, na który nałożony jest obowiązek uiszczenia należności w postaci jednorazowej opłaty. W komparycji decyzji jest wprawdzie mowa o wszczęciu postępowania z urzędu w sprawie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej przez A. P., jednakże punkt 3-ci decyzji określa jedynie A. P. jako podmiot zobowiązany do uiszczania opłat rocznych, nie precyzując, iż podmiot ten jest również zobligowany do uiszczenia opłaty jednorazowej, ustalonej w punkcie 2a rozstrzygnięcia; - akta sprawy nie zawierają załącznika graficznego do decyzji wydanej przez organ I instancji w dniu [...], do którego decyzja ta się odwołuje. W aktach znajduje się wprawdzie mapa sytuacyjno-wysokościowa, która zgodnie z umieszczoną na niej pieczątką stanowiła załącznik graficzny do decyzji Starosty [...] z dnia [...], jednakże – w ocenie Sądu - brak jest podstaw prawnych, aby mapę tę uznać jako załącznik do decyzji będącej przedmiotem rozpoznania. W tej sytuacji nie ma możliwości ustalenia powierzchni gruntu, która wyłączona została trwale z produkcji rolniczej; - organ, dokonując wyliczenia należności związanej z wyłączeniem gruntu z produkcji rolnej, powołał się na wskazane w decyzji unormowania zawarte w art. 12 ust. 4,7,8,13 i 14 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, z pominięciem ust. 6, który nakazuje pomniejszenie ustalonej należności o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji. Reasumując, z przyczyn wskazanych wyżej, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania rozstrzygnięto stosownie do treści art. 200 i 205 § 1 i 2 p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w punkcie 3-cim sentencji wyroku wydane zostało w oparciu o art. 152 p.p.s.a.