II SA/Łd 817/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Markiewicz, Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 października 2007 r. przy udziale - sprawy ze skargi D. R.-P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budowli 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...]., nr [...], znak: [...]; 2. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz D. R.-P. kwotę 740,00 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] Nr [...] (znak [...]) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. działając na podstawie przepisu art. 138 par. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14. czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm.) oraz art. 48 ust 1 ustawy z dnia 7. lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. nakazującą D. R. – P. i J. P. rozbiórkę, wykonywanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, "budynku garażu" usytuowanego na działce położonej w Z. przy ulicy A [...]. W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano, iż w dniu [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wszczął postępowanie w sprawie legalności budowy garażu na działce położonej w Z. przy ulicy A. W trakcie prowadzonego postępowania organ nadzoru budowlanego ustalił, że inwestorzy wykonali "budynek garażu" o wymiarach 4,80 m x 2,55 m i wysokości od 2,20 m do 2,80 m, dobudowany do istniejącego budynku mieszkalnego. Obiekt został zrealizowany w listopadzie 2002 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ustalono, że elementy konstrukcyjne ścian garażu wsparte zostały na płytach żelbetowych, które w ocenie organu pierwszej instancji zostały zaadaptowane jako fundament. Słupki przylegające do istniejących ścian zewnętrznych sąsiedniego budynku mieszkalnego zostały bezpośrednio zamocowane do tych ścian za pomocą kołków rozporowych. Organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji stwierdził, iż przedmiotowy budynek został wydzielony z przestrzeni za pomocą trwałych przegród budowlanych, posiada fundamenty oraz dach. Od strony sąsiedniego budynku mieszkalnego garaż posiada ściany ażurowe ze słupków przylegające do pełnych ścian budynku mieszkalnego, natomiast ściany zewnętrzne wykonane zostały z blachy trapezowej ocynkowanej, analogicznie wykonano poszycie konstrukcji dachowej. Postanowieniem Nr [...], z dnia [...] organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji, na podstawie przepisu art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia określonej dokumentacji. Wobec faktu nie wykonania nałożonego obowiązku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wydał kwestionowaną decyzję i nakazał skarżącym rozbiórkę samowolnie wykonanego "budynku garażu". Powyższą decyzję oraz poprzedzające ją postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] D. R. – P. i J. P. zaskarżyli do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. i, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji bądź o zmianę zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku. W uzasadnieniu odwołania skarżący wskazali, że uchybienie terminu wykonania obowiązku określonego postanowieniem Nr [...], z dnia [...]nie nastąpiło z winy skarżących, o czym organ pierwszej instancji został zawiadomiony, a pomimo to wydał zaskarżoną decyzję. Do odwołania strona dołączyła kopię decyzji Wójta Gminy Z. z dnia [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji będącej garażem. Rozpatrując wniesione odwołane organ odwoławczy powołując się na brzmienie przepisu art. 28 ustawy Prawo budowlane stwierdził, iż budowa przedmiotowego garażu wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Następnie podniesiono, iż przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie wyjaśniające dowiodło jednoznacznie, że inwestor wykonał przedmiotowy garaż bez wymaganego pozwolenia na budowę. Natomiast wskazany powyżej przepis art. 28 Prawa budowlanego zawiera regułę powinnego zachowania się, zobowiązującą inwestora do podjęcia określonych czynności przed rozpoczęciem procesu budowlanego. Sankcja naruszenia powyższej normy określona została w przepisie art. 48 tejże ustawy, zgodnie, z którym właściwy organ nakazuje z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie bądź wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy wskazał, iż skoro inwestor samowolnie wykonał przedmiotowy obiekt, to norma prawna wyrażona w art. 48 Prawa budowlanego zobowiązuje właściwy organ do podjęcia określonych czynności prawnych. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie można skutecznie przeprowadzić postępowania legalizacyjnego określonego w przepisie art. 48 ust. 2 tejże ustawy. Zgodnie bowiem z przepisem art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27. marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Stosownie natomiast do przepisu art. 59 ust. 1 tejże ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji warunków zabudowy. Organ podniósł, iż z materiału dowodowego, wynika, że dla przedmiotowej nieruchomości brak jest planu zagospodarowania przestrzennego, zatem inwestor stosownie do brzmienia art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zobowiązany był do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Wskazano, że ustawa Prawo budowlane w przepisie art. 48 ust. 2 pkt 1b wskazuje, iż dla wszczęcia postępowania legalizacyjnego, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego inwestor zobowiązany jest legitymować się ostateczną w dniu wszczęcia postępowania decyzją o warunkach zabudowy. Dalej podniesiono, iż ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że inwestor nie posiada ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a znajdujące się w aktach sprawy decyzje Wójta Gminy Z. z dnia [...]. znak [...] o warunkach zabudowy oraz z dnia [...] znak [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie są decyzjami o których mowa w przepisie art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy, gdyż żadna z nich nie posiadała przymiotu ostateczności w chwili wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. W tej sytuacji skoro nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające wszczęcie procesu legalizacyjnego, stosownie do przepisu art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane właściwy organ zobowiązany jest orzec rozbiórkę samowolnie wykonanego obiektu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. stwierdził, iż obowiązkiem organu pierwszej instancji, przed wydaniem postanowienia z dnia [...] było ustalenie czy obiekt nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów techniczno – budowlanych. Dopiero wyjaśnienie tych kwestii pozwalało na podjecie w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia w zakresie wszczęcia postępowania legalizacyjnego lub rozbiórkowego. Stwierdzono również, że jakkolwiek powyższe postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. wydawane zostało nieprawidłowo, to nie miało ono wpływu na podjęcie rozstrzygnięcia o rozbiórce obiektu. Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie niedopuszczalne było wydawanie postanowienia o wstrzymaniu robót oraz nakazie przedłożenia określonych dokumentów. Działania te naraziły inwestora jedynie na nieuzasadnione koszty. W tej sytuacji – zdaniem organu odwoławczego – wniosek skarżących zawarty w odwołaniu dotyczący uchylenia postanowienia bądź zmiany terminu wykonania obowiązku określonego w postanowieniu stał się bezprzedmiotowy. W dniu 14. marca 2005 r. D. R. – P. i J.P. wywiedli od powyższej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, zarzucając jej naruszenie przepisów art. 48 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz przepisów art. 7, art. 77 par. 1 i art. 139 k.p.a.. Wskazali również, iż dla uzupełnienia materiału dowodowego zgromadzonego w rozpatrywanej sprawie powinny zostać złączone akta sądowe o sygnaturze II SA/Łd [...]. W uzasadnieniu skargi wskazano, przepisy "legalizacyjne" obowiązują od dnia 11. lipca 2003 r., a w tej dacie strony legitymowały się ostateczną decyzją Wójta Gminy Z. z dnia [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto skarżący podkreślili, iż w dalszym ciągu sporny jest charakter zrealizowanego obiektu. Wskazali, iż dokumentacja powykonawcza sporządzona przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane podnosi, iż nie jest to obiekt budowlany, trwale związany z gruntem, posiadający fundamenty oraz dach. Zdaniem skarżących organy administracji nie ustosunkowały się ani do wskazanej opinii, ani do treści dokumentacji powykonawczej uznając jednostronnie, iż zrealizowany został "budynek garażowy". Zdaniem skarżących narusza to regulacje wynikającą z przepisu art. 7 i art. 77 k.p.a.. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie powołując się na okoliczności przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 22. marca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie w stosunku do J. P. z uwagi na jego śmierć. Natomiast postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2007 r. postępowanie to zostało podjęte z udziałem skarżącej D. R. – P. jako następczyni prawnej zmarłego J. P.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25. lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd na skutek wniesionej skargi nie przejmuje sprawy do jej merytorycznego załatwienie, a jedynie bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądu oraz przyczyny wzruszenia decyzji, a także nie będąc ograniczony zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w zaskarżonej decyzji tego rodzaju naruszenia prawa, która rodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego nie tylko decyzji zaskarżonej ale również decyzji ją poprzedzającej. Postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 7. lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Organy obu instancji w podstawie prawnej wydanych rozstrzygnięć przywołały przepis art. 48 par. 1 tejże ustawy stanowiący, iż – z zastrzeżeniem tych sytuacji, kiedy możliwa jest legalizacja – właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Istotną konstatacja płynącą z lektury powyższego przepisu jest to, iż możliwość nakazania rozbiórki w powyższym trybie odnosi się wyłącznie do tych obiektów budowlanych, które zostały wzniesione bez stosownego pozwolenia na budowę. Nie ulega wątpliwości, iż przez obiekt budowlany należy rozumieć między innymi budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi (art. 3 pkt 1 a ustawy – Prawo budowlane). Budynkiem natomiast jest taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach (art. 3 pkt 2 tejże ustawy). Przybliżenie powyższych pojęć wydaje się konieczne bowiem organy w wydanych decyzjach nakazały rozbiórkę "budynku garażu", a więc jednoznacznie wskazały, iż przedmiotem nakazu rozbiórki jest budynek w rozumieniu przepisów ustawy – Prawo budowlane. Godzi się w tym miejscu powiedzieć, iż w następstwie wyroku tutejszego Sądu z dnia 18. stycznia 2005 r. w sprawie sygn. akt II SA/Łd [...], którym uchylone zostały: decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Nr [...], z dnia [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. Nr [...], z dnia [...]. nakazująca skarżącym rozbiórkę "budynku garażowego", organ pierwszej instancji w dniu [...]. dokonał oględzin przedmiotowego "budynku garażowego" i jednoznacznie wskazał, iż obiekt ten nie posiada "klasycznych fundamentów w postaci ław lub stóp fundamentowych", a "słupki konstrukcyjne budynku oparto bezpośrednio na istniejącym wcześniej podłożu". Powyższy opis obiektu wzniesionego przez stronę skarżącą jednoznacznie wskazuje, iż nie posiada on fundamentu, a więc jednego z koniecznych elementów "budynku", w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Powyższe ustalenie w sposób zasadniczy dyskredytuje zarówno zaskarżoną decyzję, jak i decyzje ją poprzedzająca. W takiej sytuacji za drugoplanową uznać należy podkreślaną przez organy okoliczności, iż przedmiotowy obiekt budowlany jest związany z gruntem. Niezależnie od tej okoliczności, skoro owe związanie z gruntem nie następuje poprzez fundament, jako element obiektu budowlanego, to bez wątpienia obiekt taki nie ma wszystkich przymiotów właściwych budynkowi. Będące podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie ustalenia poczynione w powyższym zakresie przez organy administracji uznać zatem wypada za oderwane od materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania. Ponadto ocena materiału dowodowego dokonana w powyższym zakresie przez organy administracji narusza normy art. 77 par 1 i art. 80 k.p.a. w sposób mający wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia. Ponadto nie ulega wątpliwości – i zwracał już na to uwagę tutejszy sąd w wyroku z dnia [...]. – iż wzniesienie przez inwestorów przedmiotowego obiektu budowlanego dokonane zostało w sprzeczności z przepisami ustawy – Prawo budowlane. W niczym nie zwalniało to jednak organów od obowiązku należytego określenia przedmiotu rozbiórki. Problematyka ta była już szeroko omawiana przez sąd w uzasadnieniu wyroku z [...]. i jak się wydaje, została zupełnie przemilczana i pominięta przez organy w toku ponownego rozpoznawania sprawy zakończonego wydaniem decyzji ocenianych przez sąd w niniejszej sprawie. Pomimo tego, iż w uzasadnieniu powyższego wyroku jasno sformułowane zostały przez sąd zarzuty wywołane nieprecyzyjnym określeniem przedmiotu rozbiórki, to w toku aktualnie analizowanego postępowania organy nadzoru budowlanego popełniły te same błędy niemal identycznie formując opis przedmiotu rozbiórki. Przy pierwszym rozpoznawaniu niniejszej sprawy organy przedmiot ten określiły jako "budynek garażowy", natomiast przy ponownym rozpoznaniu wskazały, iż jest to "budynek garażu". W takiej sytuacji niepodobna uznać, iż organy nadzoru budowlanego przy ponownym rozpoznawaniu sprawy uczyniły zadość przepisowi art. 153 p.p.s.a.. Niezależnie od istotnego i mającego wpływ na treść rozstrzygnięcia błędu, polegającego na uznaniu obiektu wzniesionego przez stronę skarżącą za budynek, negatywny wpływ na to rozstrzygnięcie ma także nieprecyzyjne przedstawienie w decyzji administracyjnej przedmiotu rozbiórki. Sąd przy poprzednim rozpoznawaniu sprawy w styczniu 2005 r. z powołaniem się na poglądy judykatury wskazywał na potrzebę jednoznacznego i nie budzącego wątpliwości opisania przedmiotowego garażu, tak aby w ewentualnym postępowaniu egzekucyjnym nie było niejasności, którego obiektu dotyczy orzeczony nakaz. Również i w tym zakresie organy nadzoru budowlanego zupełnie zlekceważyły zalecenia sądu i orzekając o nakazie rozbiórki w kolejnej decyzji, identycznie jak w decyzji uchylonej już przez tutejszy sąd ograniczyły się do wskazania, iż przedmiotem rozbiórki jest "budynek garażowy" znajdujący się na określonej nieruchomości. Taki opis przedmiotu rozbiórki nie jest możliwy do zaakceptowania, bowiem chociażby ewentualne, późniejsze zlokalizowanie na tej nieruchomości innego garażu może być źródłem wątpliwości, co do przedmiotu rozbiórki. Ponadto w aktach sprawy pojawia się rozbieżność co do tego gdzie położony jest przedmiot rozbiórki. Organy przyjmują, iż zlokalizowany on jest w miejscowości Z. przy ulicy A, podczas gdy w aktach sprawy znajdują się dokumenty wskazujące, iż miejscem tym jest nieruchomość w miejscowości M. przy ulicy A, w gminie Z.. Powyższe wątpliwości także nie doczekały się wyjaśnienia ze strony organów administracji. Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, iż organy administracji wydając zaskarżoną decyzję dopuściły się naruszenia przepisu art. 48 par. 1 ustawy – Prawo budowlane, będącego podstawa wydanego rozstrzygnięcia. Niezależnie od powyższych krytycznych uwag wskazać należy, iż odpowiada prawu pogląd organu odwoławczego o niemożliwości prowadzenia w niniejszej sprawie skutecznego prawnie postępowania legalizacyjnego. Słusznie podniósł ten organ, iż koniecznym warunkiem takiego postępowania – w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – jest ostateczna w dacie wszczęcia postępowania decyzja o warunkach zabudowy. Co prawda postępowanie w tej sprawie będąc wszczętym w listopadzie 2002 r. toczyło się już w momencie wejścia w życie uregulowań prawnych odnoszących się do legalizacji samowolnie wzniesionych obiektów budowlanych, to jednak do tego postępowania z mocy przepisu art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718 ze zm.) stosuje się prawo nowe, a więc również przepisy legalizacyjne, które od 31 maja 2004 r. nakładają na samowolnego inwestora obowiązek legitymowania się ostateczną w dniu wszczęcia postępowania decyzją o warunkach zabudowy. Strona skarżąca decyzją taką się natomiast nie legitymowała. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, iż wskazane powyżej naruszenia przepisów prawa miały istotny charakter i wpływały na treść kwestionowanych decyzji, na podstawie przepisu art. 145 par 1 pkt 1, lit. "a" i "c", p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzje ją poprzedzającą. Przy ponownym rozpoznaniu niniejszej sprawy organy administracji winny przede wszystkim skupić się na udzieleniu precyzyjnej odpowiedzi na pytanie o rodzaj obiektu budowlanego wzniesionego przez stronę skarżącą, a także – w razie dojścia do przeświadczenia o potrzebie ponownego nakazania rozbiórki – w sposób nie budzący wątpliwości przedstawić w treści decyzji zarówno przedmiot rozbiórki, jak i jego lokalizację. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie przepisu art. 200 p.p.s.a. Wobec uwzględniana skargi konieczne stało się stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku (art. 152 p.p.s.a.). T.F.