II SA/Łd 817/09

Dnia 14 października 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant sekretarz sądowy Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2009 roku sprawy ze skargi M. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za nielegalne użytkowanie obiektu oddala skargę. LS Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1 i 59g ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 123 k.p.a. wymierzył M. K. karę w wysokości 10 000,00 zł z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego, usytuowanego na działce nr ewid. [...], położonej w Ł. przy ul. N. nr [...]. W zażaleniu na powyższe rozstrzygnięcie M. K. wniosła o jego uchylenie i umorzenie postępowania oraz na podstawie art. 143 k.p.a. o wstrzymanie wykonania kwestionowanego aktu administracyjnego do czasu rozpatrzenia zażalenia, z uwagi na sytuację majątkową w jakiej się znajduje. W uzasadnieniu strona zarzuciła naruszenie art. 8 i 9 k.p.a., podnosząc, że nie wiedziała o możliwości nałożenia kary finansowej za "zamieszkanie we własnym domu". Była bowiem przekonana, że obiekt nadaje się do użytkowania, bowiem tak powiedział jej fachowiec. Poza tym sądziła, że jeśli w późniejszym terminie złoży zawiadomienie o zakończeniu budowy, to organ nie zgłosi sprzeciwu. Jej zdaniem organ bezpodstawnie uznał, że przystąpiła do użytkowania budynku, kierując się wyłącznie oświadczeniem sąsiadki. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz.1118) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W motywach podjętego rozstrzygnięcia organ wskazał, że w dniu 26 lipca 2007 r. M. K. zawiadomiła organ nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], położonej w Ł. przy ul. N. [...]. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. zgłosił sprzeciw w sprawie przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego, z uwagi na to, że inwestor nie przedłożył kompletnej dokumentacji i podczas procesu budowlanego dokonał istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. W dniu 25 października 2007 r. przeprowadzono oględziny przedmiotowego obiektu i ustalono, że w przedmiotowym budynku nie są prowadzone roboty budowlane i jest on użytkowany. Według oświadczenia M. K. budynek użytkowany jest od początku października 2007 r. Zdaniem organu I instancji wobec ustalonego stanu faktycznego sprawy niespornym jest, że M. K. przystąpiła do użytkowania budynku mieszkalnego z naruszeniem art. 54 Prawa budowlanego i w rezultacie organ I instancji prawidłowo zastosował przepis art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ustawy. Kara określona w art. 59f ust. 1 ustawy stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Przedmiotowy budynek mieszkalny należy do I kategorii obiektów budowlanych, dla których ustawodawca określił współczynnik kategorii (k) - 2,0 oraz współczynnik wielkości (w) - 1,0, zaś stawka opłaty (s) wynosi - 500 zł. W tej sytuacji, w ocenie organu odwoławczego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. w sposób prawidłowy ustalił wysokość kary za nielegalne użytkowanie obiektu, która wynosi 10.000 złotych (s x k x w x 10 = 500 zł x 2,0 x 1,0 x 10=10.000 zł.). Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w zażaleniu organ nadzoru podkreślił, iż nieznajomość przepisów prawa nie stanowi okoliczności uzasadniającej odstąpienie od określenia kary, tym bardziej, że w aktach sprawy znajduje się notatka służbowa sporządzona przez pracownika Inspektoratu w dniu 14 sierpnia 2007 r., z której wynika że, skarżąca została poinformowana przez prawocnika organu I instancji o konsekwencjach przystąpienia do użytkowania pomimo wniesionego sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. K. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie art. 67 i 68 k.p.a. oraz art. 7, 8, 77 i 80 k.p.a., poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i w rezultacie błędne ustalenie, że doszło do nielegalnego użytkowania lokalu mieszkalnego. Zdaniem skarżącej załączony do akt protokół oględzin nie zawiera daty jego sporządzenia, wskazuje natomiast wyłącznie datę przeprowadzenia oględzin na miejscu, co istotnie podważa jego wiarygodność, jako dokumentu mającego kluczowe znaczenia w sprawie. M. K. wyjaśniła, iż po zbyciu działki przy ul. N. [...] rozpoczęła przygotowania do zamieszkania w lokalu przy ul. N. [...]. Przygotowania do zamieszkania trwające od października 2007 r. nie wyczerpują - w jej przekonaniu - definicji faktycznego użytkowania lokalu mieszkalnego. Dodała również, że nadal jest zameldowana w mieszkaniu przy ul. N. [...]. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w motywach zaskarżonego postanowienia. Postanowieniem z dnia 2 września 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 210/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zawiesił postępowanie przed tutejszym Sądem do czasu zakończenia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w przedmiocie konstytucyjności art. 59f ust. 1 i 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. W dniu 27 listopada 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpatrzeniu wniosku M. K. wstrzymał wykonanie zaskarżonego postanowienia. Postanowieniem z dnia 9 października 2009 r. Sąd podjął z urzędu zawieszone postępowanie, a sprawa została wpisana do repertorium SA pod nowy numer - II SA/Łd 817/09. Na rozprawie w dniu 14 października 2009 r. stawiła się skarżąca, która poparła skargę i oświadczyła, że w nowo wybudowanym budynku nie mieszkała, miała tam tylko kilka mebli. W czasie zimy, aż do odbioru budynku, mieszkała w przyczepie kempingowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W rozumieniu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. A zatem sąd administracyjny ocenia legalność zaskarżonego aktu administracyjnego (decyzji, postanowienia), czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami formalnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem rozważań Sądu jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji o wymierzeniu M. K. kary w wysokości 10.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego, usytuowanego na działce nr ewid. [...], położonej w Ł. przy ul. N. nr [...]. Podstawę materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1 i 59g ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zgodnie z treścią wskazanych norm prawnych w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu (art. 57 ust. 7). Kara stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stawka opłaty (s) wynosi 500 zł. Kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy (art. 59f ust. 1-3). Karę, o której mowa w art. 59f ust. 1, właściwy organ wymierza w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa (art. 59g ust. 1). W rozumieniu art. 54 Prawa budowlanego do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu, o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Zdaniem Sądu z cytowanych wyżej przepisów wynika zatem jednoznaczny wniosek, że inwestor może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego tylko i wyłącznie po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, pod warunkiem jednak, że organ ten w zakreślonym przepisami prawa terminie, wynoszącym 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia nie zgłosi w drodze decyzji administracyjnej sprzeciwu. Jeżeli jednak inwestor przystąpi do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wbrew tak określonym zasadom, czyli zanim poinformuje organ o zakończeniu budowy, organ administracji publicznej zobligowany jest do wymierzenia inwestorowi kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. W rozpoznawanej sprawie, jak słusznie stwierdziły to organy nadzoru budowlanego obu instancji, mieliśmy do czynienia właśnie z taką sytuacją. Niniejsze postępowanie, co wynika niespornie z załączonych akt administracyjnych, zostało zainicjowane pismem G. M. z dnia 8 października 2007 r., która zażądała sprawdzenia dokumentacji niewykończonego budynku mieszkalnego, znajdującego się przy ul. N. [...], a zamieszkałego przez skarżącą M. K. od lipca 2007 r. Wobec powyższych okoliczności Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Ł. przeprowadził w dniu 25 października 2007 r. oględziny spornego budynku mieszkalnego, które potwierdziły fakt jego samowolnego użytkowania. Jak wynika z protokołu oględzin w budynku nie są już prowadzone roboty budowlane, jest on użytkowany, pokoje, kuchnia oraz łazienki są umeblowane. M. K. oświadczyła, że w budynku przy ul. N. [...] mieszka od października 2007 r. Musiała się przeprowadzić z uwagi na to, iż sprzedała budynek, w którym dotychczas mieszkała. Obecnie uprawniona osoba przygotowuje jej dokumenty do obioru budynku. W najbliższym czasie zamierza zgłosić budynek od użytkowania. Powyższe okoliczności skarżąca potwierdziła własnoręcznym podpisem na egzemplarzu protokołu. W ocenie Sądu, wobec tak ustalonego stanu faktycznego sprawy, niekwestionowanego zresztą przez skarżącą w trakcie całego postępowania administracyjnego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązany był do wymierzenia stronie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. W motywach wydanego postanowienia organ prawidłowo wyjaśnił stronie przesłanki i podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia oraz szczegółowo przedstawił sposób wyliczenia spornej kary. Mianowicie, mając na względzie regulację cytowanego na wstępie rozważań art. 59f ust. 1 i art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, kara stanowi iloczyn stawki opłaty (s) - 500 zł, która to stawka podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu (5.000 zł), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k), który w przypadku kategorii I - budynków mieszkalnych jednorodzinnych wynosi 2,0 i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w) -1,0, co w sumie daje kwotę - 10.000 zł. Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że wymierzając rzeczoną karę organ nadzoru budowlanego nie ma prawnej możliwości jej miarkowania w zależności od okoliczności ustalonego stanu faktycznego, czy też w zależności od stopnia zawinienia inwestora. Zasady ustalania kar ustawodawca określił w sposób sztywny, nie przewidując od nich żadnych wyjątków. Dlatego też argumenty M. K. o konieczności przeprowadzenia się do przedmiotowego budynku z powodu sprzedaży budynku, w którym dotychczas mieszkała, czy też fakt, że nie wiedziała o możliwości nałożenia kary i wobec tego nie można przypisać jej winy, nie miały - w przekonaniu Sądu - żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Podkreślić należy, że kwestia konstytucyjności przepisów Prawa budowlanego, stanowiących podstawę materialnoprawną wydanych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć była już niejednokrotnie przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z dnia 15 stycznia 2007 r. sygn. akt P 19/06 Trybunał stwierdził, że art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 i Nr 170, poz. 1217) w zakresie, w jakim stanowi podstawę nałożenia przez organ nadzoru budowlanego na inwestorów kary pieniężnej z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jest zgodny z art. 10 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (opubl. OTK-A 2007/1/2, Lex nr 232287). W wyroku z dnia 5 maja 2009 r. sygn. akt P 64/07 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 57 ust. 7 zdanie drugie w związku z art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 i Nr 170, poz. 1217, z 2007 r. Nr 88, poz. 587, Nr 99, poz. 665, Nr 127, poz. 880, Nr 191, poz. 1373 i Nr 247, poz. 1844, z 2008 r. Nr 145, poz. 914, Nr 199, poz. 1227, Nr 206, poz. 1287, Nr 210, poz. 1321 i Nr 227, poz. 1505 oraz z 2009 r. Nr 18, poz. 97 i Nr 31, poz. 206) oraz załącznikiem do tej ustawy jest zgodny z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji (opubl. OTK-A 2009/5/64, Dz.U.RP 2009/71/618, Lex nr 490927). Z kolei w wyroku z dnia 22 września 2009 r. sygn. akt SK 3/08 Trybunał wyraził pogląd, iż art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 i Nr 170, poz. 1217, z 2007 r. Nr 88, poz. 587, Nr 99, poz. 665, Nr 127, poz. 880, Nr 191, poz. 1373 i Nr 247, poz. 1844, z 2008 r. Nr 145, poz. 914, Nr 199, poz. 1227, Nr 206, poz. 1287, Nr 210, poz. 1321 i Nr 227, poz. 1505 oraz z 2009 r. Nr 18, poz. 97 i Nr 31, poz. 206) jest zgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 42 Konstytucji. W ocenie Sądu warto w tym miejscu zwrócić uwagę na uzasadnienie drugiego z przywołanych powyżej orzeczeń, w którym Trybunał Konstytucyjny podniósł, że surowość sankcji określonej w art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 prawa budowlanego jest uzasadniona z punktu widzenia konieczności ochrony doniosłych dóbr gwarantowanych w przepisach. Ma ona w optymalnym stopniu dyscyplinować do tego, aby każdy - bez wyjątku - inwestor realizował obowiązek zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Inicjatywa inwestora w tej kwestii stanowi podstawowy warunek prawidłowego wykonywania zadań przez nadzór budowlany, a tym samym ochrony wartości deklarowanych w prawie budowlanym. Tym samym kara pieniężna określona w art. 57 ust. 7 zdanie drugie w związku z art. 59f ust. 1 prawa budowlanego ma przede wszystkim oddziaływać prewencyjnie na zachowania adresatów normy. Ratio legis regulacji przyjętej w wyżej wskazanych przepisach stanowi dążenie do wyeliminowania, a przynajmniej maksymalnego ograniczenia, zjawiska tzw. "samowoli użytkowej". W związku z tym kwestionowane w niniejszej sprawie unormowanie ustawowe cechuje pewien automatyzm, z drugiej zaś - surowość wobec sprawcy samowoli. Reasumując, skoro okoliczność samowoli użytkowej w świetle zgromadzonej w sprawie dokumentacji nie budzi żadnych wątpliwości, organy orzekające prawidłowo orzekły o wymierzeniu M. K. kary. Na legalność wydanych w sprawie postanowień nie mogły mieć przy tym żadnego wpływu zarzuty skargi, które Sąd ocenił jako bezzasadne. Chybiony jest zwłaszcza zarzut dotyczący naruszenia przepisów art. 67 i 68 k.p.a., określających, w jakich przypadkach organ administracji publicznej winien sporządzić protokół i co ów dokument winien zawierać. Załączony do akt niniejszej sprawy protokół został sporządzony na okoliczność przeprowadzonych na nieruchomości skarżącej oględzin budynku i w przekonaniu Sądu odpowiada on przepisom prawa. Wynika z niego niewątpliwie, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby. W przekonaniu składu orzekającego także zarzuty, iż skarżąca jest nadal zameldowana w sprzedanym budynku, czy też, że zaczęła użytkować budynek od października 2007 r., a nie jak twierdzi G. M. od lipca 2007 r. nie mogły doprowadzić do uchylenia zaskarżonego postanowienia, skoro jak zostało to już wcześniej podniesione, organ ma obowiązek wymierzyć karę, w każdym przypadku, gdy stwierdzi samowolne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego. Już tylko na marginesie godzi się wskazać, że zmiana dotychczasowego stanowiska skarżącej w kwestii samowoli użytkowej, zaprezentowana w trakcie rozprawy przed tutejszym Sądem nie mogła skutkować wyeliminowaniem kwestionowanego aktu administracyjnego z obrotu prawnego, z tego chociażby powodu, że w rozumieniu art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy wyłącznie na podstawie akt sprawy. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o oddaleniu skargi. K.O.