II SA/Łd 818/03

Dnia 1 grudnia 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Markiewicz, Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Asesor Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant Referent stażysta Marcin Stańczyk, po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi A. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [..] Nr [..] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz A. N. kwotę 10 (dziesięć) złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt II SA/Łd 818 / 03 U Z A S A D N I E N I E Postanowieniem Nr [..], z dnia [.] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. działając na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdziło, że odwołanie A. N. od decyzji Burmistrza Gminy i Miasta P. z dnia [..], Nr [..] w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty wynikającej ze wzrostu wartości nieruchomości wskutek zmiany jej przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy P., zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia w przepisie art. 129 par. 2 k.p.a.. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 129 par. 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. W przypadku wystąpienia strony w trybie przepisu art. 111 par. 1 k.p.a., w terminie czternastu dni od otrzymania decyzji z żądaniem jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego, skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach –termin dla strony do wniesienia odwołania biegnie od dnia doręczenia jej odpowiedzi. Przepis ten nie dotyczy sprostowania oczywistych omyłek, błędów pisarskich i rachunkowych lub wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji przez organ administracji, który wydał decyzję stosownie do art. 113 k.p.a.. Organ odwoławczy podniósł, iż w niniejszej sprawie decyzja Burmistrza Gminy i Miasta P. Nr [..], z dnia [..] została doręczona A. N. w dniu [..] W dniu 9 stycznia 2003 roku wpłynął do Urzędu Gminy i Miasta w P. wniosek A. N. o uzupełnienie decyzji, który został załatwiony postanowieniem z dnia [..], Nr [..] odmawiającym uzupełnienia decyzji. Postanowienie to zostało doręczone wnioskodawcy w dniu 10 lutego 2003 roku. W ocenie organu odwoławczego w zaistniałej sytuacji termin do wniesienia odwołania od decyzji upłynął w dniu 24 lutego 2003 roku i decyzja wobec braku odwołania w tym terminie stała się ostateczna. Odwołanie zostało wniesione przez A. N. dopiero w dniu 27 marca 2003 roku, a więc po upływie ustawowego terminu. W dniu 29 maja 2003 roku na powyższe postanowienie skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi wywiódł A. N., który uznał owe postanowienie za krzywdzące. Skarżący podniósł, iż odwołanie od decyzji Nr [..] z dnia [..] wydanej przez Urząd Gminy i Miasta w P. zostało uznane za wniesione po terminie, pomimo tego, iż organ gminy "nie jest organem do wydawania decyzji w sprawach indywidualnych obywateli". Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało sugestię Urzędu Gminy i Miasta w P., że termin "biegł od postanowienia Nr [..] od dnia [..] Postanowienie to nie posiada jednak oznaczenia organu, który je wydał oraz pouczenia czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie. Postanowienie nie spełnia wymogów art.124 par. 1 k.p.a. i zdaniem skarżącego nie może być brane pod uwagę jako wyznacznik terminu do złożenia odwołania od decyzji. Z uwagi na to, iż zawiera wady powodujące jego nieważność z mocy prawa. Ponadto skarżący ustosunkował się do decyzji Nr [..], z dnia [..], podnosząc, iż ma poważne wątpliwości co do jej mocy prawnej. Skarżący podniósł, iż w pismach kierowanych do Burmistrza Gminy i Miasta w P. prosił o podania wyjaśnień, wskazywał na uchybienia formalno – prawne, oraz na błędy i omyłki. Skarżący podniósł, iż organ I instancji w wydanej decyzji nie ustalił poprawnie wysokości opłaty, z czym skarżący nie może się pogodzić, bowiem ma zasadnicze wątpliwości co do sposobu wyliczenia opłaty. Organ jedynie zobowiązał skarżącego do wpłacenia na określone konto żądanej kwoty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Postępowanie w niniejszej sprawie, pomimo wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi, nie zostało przez ten Sąd zakończone przed dniem 1 stycznia 2004 roku, a zatem sprawa ta podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (art. 97 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.)) Zgodnie z treścią art. 3 par. l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w skrócie: p.s.a.) (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Zgodnie zaś z przepisem art. 145 par. 1 ust.1 p.s.a. decyzja lub postanowienie podlega uchyleniu w całości lub w części, jeżeli sąd administracyjny stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy; Analizując postępowanie organów administracji w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, iż nie jest ono wolne od naruszeń prawa, wobec czego uchylił zaskarżone postanowienie. Organ administracji prawidłowo przywołał przepis art. 129 k.p.a. w związku z przepisem art. 111 par. 1 k.p.a. jako podstawę rozstrzygnięcia występującego w niniejszej sprawie zagadnienia terminu do wniesienia odwołania. Mimo to, w sposób wadliwy przyjął, iż skarżący wniósł odwołanie z przekroczeniem ustawowego terminu. Mając na uwadze, iż skarżący, po otrzymaniu w dniu 31 grudnia 2002 roku decyzji organu I instancji, prowadził z tym organem korespondencję w przedmiocie nałożonego obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej, konieczne wydaje się dokonanie analizy owej korespondencji pod kątem "odwołania się" skarżącego od wydanej decyzji. Analizy takiej pozbawione jest postępowanie prowadzone przed organem odwoławczym, który bazując wyłącznie na tytule pisma uznał, iż odwołanie od decyzji stanowi dopiero pismo pod takim właśnie tytułem wniesione do organu w dniu 27 marca 2003 roku. Nie budzi wątpliwości, iż odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia i wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji (art. 128 k.p.a.). Jak się wydaje organ odwoławczy ferując zaskarżone postanowienie w ogóle nie ocenił, czy wcześniejsze pisma skarżącego wnoszone do organu I instancji w otwartym terminie do złożenia odwołania, zawierały ów element niezadowolenia z wydanej decyzji i czy tym samym były odwołaniem. Na gruncie niniejszej sprawy wypada wskazać, iż po dniu otrzymania decyzji nakładającej na skarżącego obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej, skarżący wystąpił w dniu 9 stycznia 2003 roku do organu z pismem, które zostało potraktowane jako wniosek o uzupełnienie decyzji. W piśmie tym czytamy, iż skarżący domagał się: "podania przepisu ustawowego na podstawie którego określona została wartość pierwotna (...) nieruchomości, wyszczególnienia w decyzji jaka była wartość pierwotna nieruchomości , kto i w jaki sposób ją określił, jakie pierwotne przeznaczenia nieruchomości przyjęte było przy oszacowaniu." Z lektury powyższych zapisów płynie oczywisty wniosek, iż skarżący nie był zadowolony z wydanej decyzji. Sąd nie może pretendować w chwili obecnej do wyjaśnienia rzeczywistego charakteru pisma skarżącego z dnia 9 stycznia 2003 roku, bowiem organ I instancji, pomimo tego, iż taki obowiązek na nim spoczywał nie wyjaśnił wątpliwości istniejących w tym zakresie i nie dociekł rzeczywistego zamiaru skarżącego. Organ ten natomiast uznał, iż pismo to stanowi wyłącznie wniosek o uzupełnienie decyzji. Z takim arbitralnym zaklasyfikowaniem pisma skarżącego nie sposób się pogodzić. Szczególnie, iż z analizy przesłanek przepisu art. 111 par. 1 k.p.a. jasno wynika, że pismo to, jako wniosek o uzupełnienie decyzji, było oczywiście bezzasadne. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, iż postępowanie odwoławcze uruchomione jest przez czynność procesową strony, jaką jest wniesienie odwołania. Aby jednak czynność ta wywołała skutek prawny, musi spełniać określone wymagania co do treści, formy, terminu i trybu jej dokonania. Kodeks postępowania administracyjnego generalnie przyjmuje zasadę, że odwołanie nie wymaga zachowania szczególnej formy ani szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy więc, że z odwołania wynika, iż strona nie jest zadowolona z decyzji. Niezadowolenie z decyzji wydanej przez organ I instancji jest zasadniczym elementem przesądzającym o zakwalifikowaniu czynności procesowej strony do czynności wniesienia odwołania (vide: wyrok NSA z dnia 11 września 2001 roku w sprawie I SA 637/00 opublikowany w LEX Nr 54521, oraz wyrok NSA z dnia 4 lutego 1993 roku w sprawie SA/Kr 558/92 opublikowany w Sam. Teryt. 1993/10/78). Nie ma również przeszkód aby niezadowolenie strony z wydanej decyzji, jako materialny czynnik odwołania wyprowadzić z treści pisma o innym charakterze, jak chociażby z wniosku o stwierdzenia nieważności decyzji (vide wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2000 roku w sprawie I SA 1851/00 opublikowany w LEX Nr 54174), czy z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania (vide wyrok NSA z dnia 11 września 2001 roku w sprawie I SA 637/00 opublikowany w LEX Nr 54521). Już chociażby z powodu oczywistej sprzeczności postępowania organów administracji z przedstawionym powyżej ugruntowanym zapatrywaniem prawnym w kwestii istoty "odwołania", stwierdzić wypada, iż zaskarżone postanowienie narusza prawo i wobec tego nie może ostać się w obrocie prawnym. W toku niniejszego postępowania organ I instancji przez to, że pismo z dnia 9 stycznia 2003 roku potraktował jako wniosek o uzupełnienie decyzji, wydłużył skarżącemu termin do wniesienia odwołania. Ostatecznie termin ten upływał w dniu 24 lutego 2003 roku (art. 111 par. 2 k.p.a.). Natomiast w dniu 28 stycznia 2003 roku skarżący złożył kolejne pismo, będące odpowiedzią na pismo organu I instancji. W piśmie skarżącego między innymi czytamy: "Nie mogę jednak przyjąć wyjaśnień – uzupełnień wskazujących które przepisy przyjął Burmistrz do ustalenia wartości pierwotnej nieruchomości". Z powyższego zapisu jednoznacznie wynika, iż skarżący nie zgadza się wyjaśnieniami i konsekwentnie jest niezadowolony z wydanej decyzji. Wypada więc skonstatować, iż pismo to zawiera materialny element odwołania, a skoro tak, to wobec odformalizowania tejże czynności należy uznać, iż jest ono odwołaniem i winno być tak potraktowane przez organy administracji. Powyższej oceny nie może zmienić znajdujące się w części końcowej tegoż pisma zastrzeżenie, że żądane wyjaśnienia są niezbędne skarżącemu do podjęcia decyzji o ewentualnym odwołaniu się od decyzji. Skoro pismo skarżącego z uwagi na swą treść, zawierającą przejaw niezadowolenia z wydanej decyzji, stanowi odwołanie, to ewentualne późniejsze rozstrzygnięcie kwestii uzupełnienia decyzji może co najwyżej dać asumpt do uzupełnienia odwołania poprzez poszerzenie argumentacji bądź też do wycofania odwołania. Z przytoczonych powyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 145 par. 1 pkt 1 "c" p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze wypada uznać, iż są one nietrafne. Bazują one na brakach formalnych postanowień oraz kwestionowanej decyzji, w sytuacji gdy owych braków one nie zawierają. Postanowienie Nr [..] od dnia [..], wbrew twierdzeniu skarżącego, posiada oznaczenia organu, który je wydał. Zawarte jest w nim również – najistotniejsze z punktu widzenia niniejszej sprawy – pouczenie o terminie wniesienia odwołania od kwestionowanej decyzji Nr [..] z dnia [..] ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej. Okoliczność związana z brakiem ewentualnego pouczenia o zaskarżeniu samego postanowienia o odmowie uzupełnienia decyzji jest bez znaczenia, bowiem postanowienie to jako część składowa "uzupełnianej decyzji" dzieli jej losy i nie podlega indywidualnemu zaskarżeniu. Zupełnie gołosłowny jest natomiast zarzut, iż organ gminy nie jest organem kompetentnym do wydawania decyzji w sprawach indywidualnych obywateli. O zasądzeniu na rzecz strony skarżącej kwoty z tytułu wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 97 par. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) w związku z art. 55 par. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Z tych wszystkich względów orzeczono jak powyżej.