II SA/Łd 818/17

Dnia 7 marca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2018 roku sprawy z wniosku S. Ł. o wymierzenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w P. grzywny za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 stycznia 2017 roku w sprawie o sygnaturze akt II SAB/Łd 290/16 1) wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w P. grzywnę w kwocie 1.500 (jeden tysiąc pięćset) złotych; 2) stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) przyznaje od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. na rzecz S. Ł. sumę pieniężną w wysokości 500 (pięćset) złotych; 4) zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. na rzecz S. Ł. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS S. Ł. zaskarżył do sądu administracyjnego niewykonanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2017r., sygn. akt II SAB/Łd 290/16. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że w dniu 23 czerwca 2016r., na podstawie art. 61 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2017r., poz. 1257), powoływanej dalej jako "k.p.a.", złożył wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie "licznych naruszeń przepisów budowlanych mających miejsce na działce ew. 91 przy ul. A 18 w P. oraz działce ew. 90 przy ul. B 8 w P. należących do Pana W. H...." W związku z brakiem jakiejkolwiek odpowiedzi na ten wniosek, pismem z dnia 18 sierpnia 2016r., na podstawie art. 37 k.p.a., skarżący złożył zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Kolejnymi pismami z dnia 25 sierpnia, 19 września, 13 października oraz z 2 listopada 2016r. organ wyższej instancji domagał się od organu pierwszej instancji wyjaśnień w sprawie i przekazania akt. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uznał zażalenie za zasadne, stwierdził bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. oraz co najistotniejsze wyznaczył dodatkowy termin na załatwienie sprawy wniosku skarżącego do dnia 30 grudnia 2016r. Natomiast w wyniku złożonej przez skarżącego skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z dnia 27 stycznia 2017r., sygn. II SAB/Łd 290/16, również orzekł bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. i zobowiązał ten organ do załatwienia wniosku skarżącego, a także stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego grzywnę w wysokości 500 złotych w celu "zapobieżenia ewentualnym przyszłym działaniom organu w zakresie stwierdzonej bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania". Pismem z dnia 19 maja 2017r. skarżący wezwał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. do wykonania ww. wyroku. Jak wskazał, do dnia złożenia niniejszej skargi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nie tylko jawnie lekceważy postanowienie nr [...], ale również pozostaje w całkowitej bezczynności w przedmiocie załatwienia sprawy zgodnie z treścią powołanego wyroku. Dalej skarżący podkreślił, że wykładnia a contrario art. 154 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2017r., poz. 1369) – w skrócie: "p.p.s.a." – zdaje się potwierdzać pogląd, iż skargę tę można wnieść "w każdym czasie nie później jednak niż do wykonania wyroku albo wydania aktu lub podjęcia czynności". W ocenie skarżącego, skargę można wnieść po wezwaniu organu na piśmie, brak jest jednak podstaw do przyznawania organowi dodatkowego terminu w celu ustosunkowania się co do treści wezwania do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy. Skoro ustawodawca nie uregulował wprost, iż wniesienie niniejszej skargi jest dopuszczalne dopiero po upływie określonego czasu liczonego od dnia doręczenia organowi wezwania, to brak jest przesłanek pozwalających na przyznanie organom dodatkowego czasu na załatwienie sprawy celem uniknięcia negatywnych konsekwencji, związanych z wymierzeniem grzywny. Prezentowane stanowisko zdaje się podkreślać też to, że instytucja skargi z art. 154 p.p.s.a. stanowi instrument zapewniający efektywną kontrolę sądową, gwarantującą wykonanie wyroku sądowego w terminie określonym w orzeczeniu lub wynikającym z ustawy. Natomiast obowiązek wykonania wyroku aktualizuje się każdorazowo po doręczeniu organowi odpisu prawomocnego orzeczenia oraz akt administracyjnych sprawy. Zgodnie bowiem z art. 286 § 2 p.p.s.a. termin do załatwienia sprawy przez organ administracji, określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Uregulowany natomiast przez ustawę termin (art. 35 k.p.a.) ma znaczenie wówczas, gdy sąd w orzeczeniu nie określił odrębnego. Powyższe oznacza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. powinien wykonać Wyrok WSA niezwłocznie po jego otrzymaniu, ponieważ zawarta w nim ocena prawna dokonana przez Sąd była jednoznaczna - czego dotychczas nie uczynił. W tej sytuacji, zdaniem skarżącego, skarga zawierająca żądanie wymierzenia grzywny z tytułu niewykonania wyroku jest zasadna. Skarżący zaznaczył ponadto, że wymierzenie organowi administracji publicznej grzywny jest uzasadnione nawet gdyby organ administracji publicznej wykonał wyrok Sądu, a skarga o wymierzenie grzywny została wniesiona przed jego wykonaniem. Zdaniem skarżącego, zachowanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. nie sprzyja realizacji zasady praworządności, ani też budowaniu zaufania do organów państwowych, stwarzając tym samym wrażenie ignorowania obywatela przez podmiot administracji państwowej, który z samej swej istoty powinien stać na straży porządku prawnego. Trwająca blisko rok całkowita bezczynność organu rodzi również uzasadnione przypuszczenie, że niezałatwienie sprawy w terminie, ignorowanie organu wyższego rzędu jak i niewykonanie wyroku sądu jest świadomym i celowym działaniem. Skarżący podkreślił także, że złożony wniosek z dnia 23 czerwca 2016r., dotyczył m.in. w ocenie skarżącego, "nielegalnej" budowy i użytkowania na sąsiedniej działce, komina z którego dym zawiewany jest bezpośrednio nie tylko na teren działki skarżącego, ale również wprost do jego domu, co stanowi realne zagrożenie dla zdrowia skarżącego i jego rodziny w tym kilkumiesięcznego dziecka. Przyjąć zatem należy, że zaniechanie wykonania wyroku powoduje również ujemne skutki dla samego skarżącego bowiem w istocie został on pozbawiony możliwości ochrony swoich praw i możliwości weryfikacji podniesionych zarzutów przez organ wyższego stopnia i sąd administracyjny. Na tej podstawie skarżący wniósł o wymierzenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w P. grzywny określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a, a na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości według uznania Sądu oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wyjaśnił, że dokonał ponownej analizy dokumentów zgromadzonych w sprawie. Wykazała ona, że istotnie wniosek skarżącego z dnia 25 sierpnia 2017r. nie został przekazany do Sądu. Podkreślono jednak, że sprawa budynków służących hodowli zwierząt laboratoryjnych, usytuowanych na nieruchomości położonej w P. przy ulicy A 18 i 20 (działki nr ewid. 91 i 90), stanowiącej własność W. H. rozstrzygnięta została w wyniku postępowań administracyjnych prowadzonych przed organem administracji architektoniczno-budowlanej. Postępowania te dotyczyły uzyskania pozwolenia na budowę budynku służącego hodowli zwierząt laboratoryjnych jak i zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek hodowlany. Odnosząc się do podnoszonej w skardze kwestii nielegalnej budowy komina organ wyjaśnił, że, jego zdaniem, kwestia przenikania dymu na sąsiednią nieruchomość może być rozstrzygnięta na podstawie przepisów kodeksu cywilnego według przepisów dotyczących immisji. Z ustaleń dokonanych w trakcie kontroli wynika, iż stan techniczny, ani sposób użytkowania ww. budynków nie uległ zmianie. Tym samym brak było podstaw do prowadzenia nowych postępowań, dotyczących tych budynków przez organ nadzoru budowlanego. Dalej organ wyjaśnił, że istotą sporu między skarżącym, a W. H. są uciążliwości (głównie zapach), towarzyszące prowadzonej w ww. budynkach działalności. Budynki te jako obiekty budowlane w żaden sposób wskazany w przepisach ustawy Prawo budowlane i wydanych na postawie delegacji tejże ustawy nie oddziałują na sąsiednią nieruchomość. Ponadto organ wskazał, że działalność prowadzona w ww. budynkach na bieżąco kontrolowana jest przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w P. oraz organy właściwe w sprawach ochrony środowiska, a zatem do tych organów winien zgłaszać swoje wnioski S. Ł. Na rozprawie w dniu 7 marca 2018r. pracownik organu złożył do akt potwierdzone za zgodność z oryginałem kopie czterech decyzji o numerach od [...] do [...] z dnia [...] r., postanowienia nr [...] z dnia o [...] r. oraz pisma z dnia 5 marca 2018 roku, dotyczących poszczególnych obiektów budowlanych zlokalizowanych na nieruchomości położonej w P., przy ulicy A 18, w postępowaniach zainicjowanych wnioskiem skarżącego z dnia 23 czerwca 2016r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga z przyczyn oczywistych jest zasadna. Stosownie do art. 154 § 1 p.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 § 2 P.p.s.a). Zasadniczą przesłanką do zastosowania art. 154 § 1 p.p.s.a. i wymierzenia organowi grzywny jest ustalenie, że organ administracji nie wykonał wyroku sądu. Podkreślić zatem należy, że zgodnie z art. 286 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu pierwszej instancji kończącego postępowanie akta administracyjne sprawy zwraca się organowi administracji publicznej, załączając odpis orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności. Natomiast § 2 wymienionego artykułu stanowi, że termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Warunkiem formalnym wniesienia skargi w trybie art. 154 § 1 p.p.s.a. jest ponadto uprzednie pisemne wezwanie właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, co wprost wynika z treści cytowanego przepisu. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że ziściły się wszystkie przesłanki do wniesienia skargi na niewykonanie przez organ prawomocnego wyroku sądu. Jak wynika bowiem z akt sprawy odpis prawomocnego wyroku WSA w Łodzi z dnia 27 stycznia 2017r., sygn. akt II SAB/Łd 290/16, został doręczony organowi w dniu 18 kwietnia 2017r. Zatem stosownie do art. 286 § 2 p.p.s.a., trzydziestodniowy termin do wykonania ww. wyroku, tj. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 23 czerwca 2016r. (data wpływu do organu przyjęta przez sąd za datę wniosku), upływał w dniu 18 maja 2017r. Jednak termin ten upłynął bezskutecznie, dlatego w dniu 19 maja 2017r. skarżący wezwał organ do wykonania wyroku, a w dniu 25 maja 2017r. złożył za pośrednictwem organu administracji skargę do sądu w trybie art. 154 § 1 p.p.s.a., żądając wymierzenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w P. grzywny za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 stycznia 2017r., w sprawie II SAB/Łd 290/16. Niewykonanie prawomocnego wyroku w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane, bowiem taka sytuacja prowadzi do podważenia zaufania obywateli do organów państwa. Świadczy również o braku poszanowania prawa przez te organy, które same są zobowiązane do jego stosowania. W przedmiotowej sprawie lekceważący stosunek organu trwał pomimo złożenia przez skarżącego skargi na niewykonanie ww. prawomocnego wyroku, bowiem organ nawet nie przekazał sądowi tej skargi, co skutkowało orzeczeniem grzywny w tym przedmiocie – postanowienie z dnia [...] r., sygn. akt II SO/Łd 20/17. Dopiero wydanie postanowienia w przedmiocie grzywny za nieprzekazanie skargi przyniosło efekt w postaci wysłania do sądu skargi na niewykonanie wyroku w dniu 18 października 2017r. (data nadania), a dzień później, tj. w dniu 19 października 2017r., wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. postanowienia nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania na wniosek skarżącego z dnia 22 czerwca 2016r. W tym miejscu rację trzeba przyznać skarżącemu, że wykonanie wyroku po wniesieniu skargi w tym przedmiocie nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi, co wprost wynika z art. 154 § 3 p.p.s.a. Zatem fakt wydania przez organ postanowienia z dnia [...] r., nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania na wniosek skarżącego z dnia 22 czerwca 2016r. nie ma żadnego wpływu na wymierzenie grzywny za niewykonanie prawomocnego wyroku sądu. Na marginesie wskazać jedynie wypada, że postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], powyższe postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] r., nr [...], zostało uchylone przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., a sprawa została przekazana do ponownego rozparzenia organowi I instancji. Z tych samych przyczyn, co wyżej opisane, oceny sądu nie może zmienić również okoliczność wydania przez organ w lutym 2018r. kolejnych rozstrzygnięć w sprawie wniosku skarżącego z dnia 23 czerwca 2016r., które zapadły na skutek kasatoryjnego rozstrzygnięcia organu odwoławczego z dnia 30 listopada 2017r. W tym stanie rzeczy, sąd na podstawie art. 154 § 1 i § 6 p.p.s.a. orzekł w pkt 1 wyroku o wymierzeniu Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w P. grzywny w wysokości półtora tysiąca złotych. Sąd uznał, że grzywna w kwocie określonej w pkt 1 wyroku będzie adekwatna do stopnia, w jakim naruszony został termin załatwienia sprawy, a zarazem spełni wystarczająco represyjną funkcję. Jednocześnie sąd stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czemu dał wyraz w pkt 2 wyroku. Sąd uznał również za zasadny wniosek skarżącego o przyznanie mu od organu sumy pieniężnej i na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. sumę tę określił na kwotę pięćset złotych, o czym orzeczono w pkt 3 wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sąd postanowił w pkt 4 wyroku, na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu wpisowi sądowemu. A.B.