II SA/Łd 819/13

Dnia 3 grudnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Protokolant St. Specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2013 roku sprawy ze skargi J. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz J. P. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Decyzją z dnia [...], nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 150 § 1 pkt 1, art. 149 § 1 oraz art. 148 § 1 i art. 146 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267, w skrócie K.p.a.), uchylił decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], odmawiającą uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...]. Wraz z ww. decyzją uchylono również poprzedzające ją postanowienie z dnia [...], nr [...] o wznowieniu postępowania oraz postanowienie z dnia [...], nr [...] prostującym oczywistą omyłkę w treści ww. decyzji, a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W toku postępowania ustalono, iż J. P. w dniu [...] wniosła o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą J. P. pozwolenia na rozbudowę istniejącego pawilonu handlowego wraz z instalacjami wewnętrznymi wod.-kan. i elektrycznymi, na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A nr 67/69, na okres użytkowania do dnia 30 listopada 1999r. (dalej jako decyzja nr [...]) z tym, że wniosek o wznowienie dotyczy jedynie części określającej termin użytkowania obiektu. J. P. jako podstawę wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie wskazała art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. wywodząc, że z pisma Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w Ł. z dnia [...] znak: Ldz. [...] powzięła wiedzę, że inni dysponenci pawilonu otrzymali pozwolenia na rozbudowę przedmiotowego pawilonu bez określenia czasu użytkowania pomimo wspólnej decyzja o warunkach zabudowy dla wszystkich inwestorów. W szczególności J. P. powołała się na decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...] dla A. B.. Zdaniem Wnioskodawczyni powyższa informacja stanowi przesłankę do wznowienia postępowania, gdyż istnieją decyzje związane nierozłącznie z przedmiotową sprawą, które mają lub mogą mieć istotny wpływ na niniejsze postępowanie. Prezydent Miasta Ł., postanowieniem z dnia [...] wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Ł. Nr [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 oraz art. 149 § 1 K.p.a. Następnie decyzją z dnia [...], odmówił uchylenia powołanej wcześniej decyzji nr [...] na podstawie art. 150 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Z kolei postanowieniem z dnia [...] organ sprostował z urzędu oczywistą omyłkę mającą miejsce w decyzji z dnia [...]. Od decyzji z dnia [...] odwołała się J. P., zarzucając tej decyzji naruszenie przepisów postępowania tj. art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i uznanie, iż w okolicznościach sprawy niniejszej nie zaszła przesłanka wznowienia postępowania, w sytuacji, gdy pojawiły się w sprawie nowe, istotne dowody świadczące o okolicznościach faktycznych, które mają wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Zdaniem skarżącej przedstawione dowody spełniają nie tylko warunek "nowości", ale również warunek "istotności". Przedstawione dowody wskazują rażące naruszenie podstawowej zasady konstytucyjnej i zasad postępowania administracyjnego, to brak jest racjonalnych argumentów pozwalających na uznanie ich za nieistotne dla sprawy. Po rozpatrzeniu ww. odwołania Wojewoda [...] wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...], uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji wraz z postanowieniem o jej sprostowaniu oraz postanowieniem o wznowieniu postępowania. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż organ rozpoznający wniosek powinien przede wszystkim ustalić, czy wniosek dotyczy decyzji ostatecznej. Organ pierwszej instancji nie odebrał również od J. P. oświadczenia, o jakim jest mowa w art. 75 § 2 K.p.a., choć był do tego zobowiązany. Przyjął w sposób nieuprawniony, iż wnioskodawczyni zachowała miesięczny termin do złożenia wniosku od czasu, gdy dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia postępowania, które w badanym przypadku stanowi wiedza o wydaniu przez Prezydenta Miasta Ł. decyzji z dnia [...], nr [...] dla A. B.. Zaniechanie powyższego pozwala na stwierdzenie, że organ pierwszej instancji naruszył art. 149 § 1 K.p.a. w związku z art. 148 § 1 K.p.a. Następnie Wojewoda wskazał, iż z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...], nr [...], Kierownik Urzędu Dzielnicowego [...] – [...] udzielił pozwolenia A. i K. D. oraz A. B. na budowę pawilonu handlowego tymczasowego branży mięsnej i rolno-spożywczej na nieruchomości w Ł. przy ul. A 67/69. Wojewoda [...], decyzją z dnia [...], nr [...], stwierdził nieważność tej decyzji w części dotyczącej K. D., a w pozostałej części odmówił stwierdzenia nieważności, z dniem [...] ww. decyzja stała się ostateczna czyli wiążąca w sprawie. Decyzją z dnia [...], Prezydent Miasta Ł. udzielił zgody na przeniesienie pozwolenia z dnia [...], nr [...], na J. P., pod warunkiem, przyjęcia wszelkich obowiązków i warunków uwzględnionych w decyzji nr [...]. Dalej organ odwoławczy wskazał, iż w uzasadnieniu decyzji organ pierwszej I instancji lakonicznie stwierdził, iż podnoszona we wniosku okoliczność wydania decyzji A. B. z dnia [...] o pozwoleniu na rozbudowę pawilonu handlowego, wystąpiła po dacie wydania kwestionowanej decyzji z dnia [...], nr [...]. W aktach sprawy nie ma jednak decyzji z dnia [...], nr [...] zatwierdzającej projekt rozbudowy pawilonu handlowego w części należącej do A. B., o której jest mowa w ww. wniosku. Organ nie zgromadził całego materiału dowodowego, a następnie nie wykazał, iż dokonał jakiejkolwiek analizy tych dwóch decyzji, czym naruszył art. 107 § 1 i 3 K.p.a. w związku z art. 150 § 1 K.p.a. Wojewoda wskazał również, że przepis art. 146 § 1 K.p.a. stanowi, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a, jeżeli od dnia doręczenia decyzji lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Termin liczy się w latach od dnia doręczenia decyzji lub ogłoszenia decyzji. Organ pierwszej instancji nie poddał analizie materiału dowodowego pod względem ww. wymogów, czym naruszył art. 146 § 1 K.p.a. w związku z art. 150 § 1 K.p.a. W ocenie Wojewody z dowodów zgromadzonych w sprawie nie wynika dochowanie bądź uchybienie tego terminu przez wnioskodawczynię, czym organ pierwszej instancji naruszył art. 149 § 1 K.p.a. Organ pierwszej instancji naruszył szereg innych przepisów postępowania dowodowego, w tym art. 6, art. 8 i art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a., a ponadto w postanowieniu z dnia [...], Nr [...] o wznowieniu postępowania w przedmiotowej sprawie wskazał błędną datę decyzji o pozwoleniu na rozbudowę jak również nie dokonał jej sprostowania. Zdaniem organu odwoławczego z powyższych względów należało to postanowienie uchylić. Wojewoda wskazał, iż skoro badane postępowanie przeprowadzone było z naruszeniem art. 149 § 1 K.p.a., to dalsze czynności organu pierwszej instancji nie znajdują oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Na ostateczną decyzję Wojewody [...] skargę do sądu administracyjnego złożyła J. P., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 6 K.p.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. przez wydanie zaskarżonej decyzji bez podstawy prawnej tj. uchylenie decyzji organu I instancji wraz z poprzedzającym ją postanowieniem Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] w przedmiocie wznowienia postępowania i postanowieniem Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], prostującym oczywistą omyłkę w treści decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia z dnia [...], nr [...] w sytuacji, gdy przepis prawa (art. 138 K.p.a.) uprawnia organ odwoławczy do orzekania jedynie w zakresie zaskarżonej decyzji, nie dając mu uprawnień do orzekania w zakresie innych aktów administracyjnych, wydanych w trakcie postępowania. W konsekwencji takie działanie organu doprowadziło do naruszenia przepisu art. 139 K.p.a. poprzez niekorzystne ukształtowanie sytuacji prawnej odwołującej się strony. Na tej podstawie skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, badając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Ponadto, stosownie do treści art. 134 P.p.s.a. - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zastosowanie tej właśnie regulacji czyni skargę skuteczną, niezależnie od zarzutów w niej zawartych. Nie może odnieść skutku zarzut dotyczący braku podstaw do uchylenia przez Wojewodę postanowienia o wznowieniu postępowania czy postanowienia o sprostowaniu oczywistej omyłki w kwestionowanej decyzji organu I instancji. Postanowienie o sprostowaniu oczywistej omyłki jest orzeczeniem związanym z decyzją, o której bycie orzekał organ odwoławczy, nie ma ono samodzielnego bytu. Z kolei postanowienie o wznowieniu postępowania, wydane w trybie art. 149 K.p.a. jest formą wszczęcia postępowania administracyjnego. Podlega ono weryfikacji w ramach postępowania odwoławczego. Wbrew twierdzeniom skarżącej postępowanie odwoławcze nie ogranicza się do kontroli zaskarżonej decyzji. Organ II instancji przejmuje sprawę do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia, zobligowany jest do zweryfikowania również i tej kwestii, czy organ I instancji zasadnie wszczął postępowanie. Pomimo nietrafności zarzutów skargi, należało uchylić zaskarżoną decyzję. W ocenie sądu organ odwoławczy, wydając decyzję kasatoryjną naruszył normę określoną w art. 138 § 2 k.p.a.. Niezasadnie uznał bowiem, że błędy poczynione w toku postępowania przez organ I instancji skutkować muszą uchyleniem wydanej przezeń decyzji. W ocenie sądu wniosek taki był co najmniej przedwczesny. Zasadą odwoławczego postępowania administracyjnego jest, że organ II instancji przejmuje sprawę do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia. Zobligowany jest zatem nie tylko do weryfikacji postępowania przed organem I instancji i wydanej przez ten organ decyzji, ale również do prowadzenia postępowania wyjaśniającego, stosując ogólne zasady postępowania administracyjnego, także te zawarte w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Przepisy te obligują organ administracji publicznej do podejmowania wszelkich czynności w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wyczerpującego zebrania i oceny materiału dowodowego, oraz wnikliwej oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Nie może odnieść skutku zarzut, że organ I nie ustalił, czy decyzja nr [...] z [...] jest decyzją ostateczną. Wprawdzie istotnie Prezydent Miasta Ł. w uzasadnieniu swojej decyzji nie stwierdził expressis verbis spełnienia tej przesłanki. Jednakże brak ten nie ma znaczenia wobec zawartych w aktach dokumentów, z których niezbicie wynika, że organy administracji publicznej prowadziły już w stosunku do tej samej decyzji i postępowanie o stwierdzenie jej nieważności i postępowanie o jej zmianę w trybie art. 155 K.p.a., zakończone ostatecznymi rozstrzygnięciami, popartymi również wyrokami Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Łodzi i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Materiał dowodowy, którym dysponowały organy nie pozostawia zatem najmniejszych wątpliwości co do waloru ostateczności decyzji Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z [...]. Nie wydaje się również zasadne zakwestionowania tezy organu I instancji, iż skarżąca uprawdopodobniła zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. J. P. powołała jako przesłankę wznowienia nowy fakt i dokument w postaci decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, wydanej na rzecz A. B.. Wskazała jednocześnie, że informację o tej decyzji uzyskała w dniu 20 czerwca 2011 roku z pisma Spółdzielni Mieszkaniowej. Organ I instancji zasadnie zatem przyjął, iż został zachowany miesięczny termin, o którym mowa w art. 149 K.p.a. Nie ma wpływu na ocenę ustaleń okoliczność, że nie odebrano od skarżącej oświadczenia w trybie art. 75 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że jeżeli przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia właściwego organu administracji, organ administracji publicznej odbiera od strony, na jej wniosek, oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Jednocześnie z art. 75 § 1 K.p.a. wynika, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Powyższe reguły dowodowe prowadzą do wniosku, iż organ obowiązany byłby sięgnąć po środek dowodowy w postaci oświadczenia wnioskodawczyni w trybie art. 75 § 2 K.p.a., gdyby kwestionował prawdziwość jej twierdzeń zawartych w pismach procesowych i załączonych do nich dokumentach. Jeżeli jednak uznał twierdzenia skarżącej za wystarczające, był w pełni uprawniony do oceny zachowania terminu na podstawie materiałów zgromadzonych w toku postępowania. W aktach znajduje się pismo Spółdzielni Mieszkaniowej B z dnia [...], w którym wskazano decyzję, z istnienia której skarżąca wywodzi uprawienie do żądania wznowienia postępowania. Brak w aktach decyzji z dnia [...], wydanej na rzecz A. B. nie stanowi podstawy do uchylenia kontrolowanej przez Wojewodę w tym postępowaniu decyzji. Jak wynika z wcześniejszych rozważań, brak ten co najwyżej obligował organ odwoławczy do uzupełnienia materiału w tym zakresie. Nie sposób przy tym pominąć załączonych decyzji wydanych w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji z [...], z treści których wynika, ze skarżąca już w tamtych postępowaniach powołując się na bezpodstawne jej zdaniem zakreślenie terminu użytkowania pawilonu, nie odwoływała się do tożsamych decyzji, wydanych na rzecz innych podmiotów. Tym samym postępowanie wyjaśniające organu I instancji uprawniało do przyjęcia tezy, iż termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania został zachowany. Wskazuje na to chociażby postępowanie wznowieniowe przed GINB dotyczące odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Panu J. P. pozwolenia na rozbudowę istniejącego pawilonu na okres użytkowania do dnia 30 listopada 1999 r., w części określającej termin użytkowania obiektu. Postępowanie w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji było nawet kontrolowane przez NSA. W toku tamtych postępowań również skarżąca odwoływała się do pisma Spółdzielni Mieszkaniowej z dnia [...] , jako źródła wiedzy o konkretnej decyzji, która legła u podstaw żądania wszczęcia niniejszego postępowania. Natomiast ocena już po wznowieniu postępowania, czy wskazana przez skarżącą przesłanka wypełnia dyspozycję art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. daje odpowiedź negatywną. Zgodnie z powołanym przepisem przesłanką do wznowienia jest ujawnienie nowych, istotnych okoliczności faktycznych istniejących w dacie wydania decyzji (wydanej w postępowaniu, którego dotyczy wznowienie) oraz organowi temu wówczas nieznanych. Otóż skarżąca żąda wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...], zaś decyzja Prezydenta Miasta na rzecz A. B. wydana została w dniu [...]. Nie jest to zatem nowa okoliczność, istniejąca w dacie decyzji wydania rozstrzygnięcia na rzecz J. P.. Po drugie obydwie decyzje wydawał ten sam organ, zatem była mu ona z urzędu znana. Z powyższych względów wniosek organu I instancji o braku podstaw do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. był uzasadniony, choć niewątpliwie został lakonicznie uzasadniony. Wreszcie organ odwoławczy nie rozważył, czy możliwe było wydanie innej decyzja, niż wydana przez organ I instancji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. o odmowie uchylenia decyzji z [...]. Jak bowiem wynika z art. 146 § 1 K.p.a., uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Co prawda słusznie Wojewoda wskazał, że organ I instancji nie ustalił, kiedy decyzja została doręczona, ale za prawdopodobieństwem upływu tego terminu przemawiają zakończone prawomocnie postępowania o stwierdzenie nieważności spornej decyzji. Ponadto i tę kwestię organ odwoławczy mógł przecież wyjaśnić we własnym zakresie w trybie art. 136 K.p.a. Reasumując decyzja organu odwoławczego wydana została z naruszeniem normy zawartej w art. 138 § 2 K.p.a., bez wnikliwego rozważenia konieczności uzupełnienia postępowania wyjaśniającego i oceny wpływu uchybień postępowania pierwszoinstancyjnego na treść kontrolowanego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy winien uzupełnić materiał dowodowy w sprawie o decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] o pozwoleniu na rozbudowę pawilonu wydaną na rzecz A. B., ewentualnie winien ustalić, z jaką datą decyzja nr [...] z [...] stała się ostateczna. Nie ma również przeszkód formalnych, aby w toku postępowania odwoławczego organ uzupełnił postępowanie wyjaśniające poprzez odebranie od skarżącej oświadczenia w trybie art. 75 § 2 K.p.a., jeżeli po zweryfikowaniu jej oświadczenia co do powzięcia wiedzy o istnieniu podstaw do żądania wznowienia postępowania z materiałami zawartymi w aktach kwestia ta budzić będzie wątpliwości. Dopiero w sytuacji, gdy po takim uzupełnieniu postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy dojdzie do przekonania, że decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nie może pozostać w obrocie prawnym, będzie uprawniony do jej uchylenia. Z uwagi na powyższe sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. a.bł.