II SA/Łd 82/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Protokolant Agnieszka Ratajczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji oddala skargę. - Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. na podstawie art. 157 §1 i art. 158 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku J. P. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...], znak [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie studni głębinowej na działce nr ew.322 w C. oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...], znak [...] utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy W., odmówił stwierdzenia nieważności wymienionych decyzji. Uzasadniając organ wyjaśnił, iż w dniu [...] J. P. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wskazanych w rozstrzygnięciu decyzji, wskazując jako podstawę przepisy art. 156 §1 pkt 2 i 6 Kpa. Wnioskująca zarzuciła, iż przedmiotowa inwestycja polegająca na budowie studni została wykonana przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody, wobec czego dotyczy ona w istocie legalizacji bezprawnie zrealizowanej budowy, co spowodowało, iż w sposób rażący zostały naruszone przepisy prawa materialnego i proceduralnego, na podstawie, których zostało wydane to orzeczenie. Zarzuciła również, iż studnia usytuowana jest w odległości niezgodnej z mapą wydaną dla celów opiniodawczych. W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, iż uregulowany w przepisie art. 156 Kpa tryb stwierdzenia nieważności jest trybem nadzwyczajnym, służącym eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami kwalifikowanymi o szczególnym ciężarze gatunkowym, tkwiącym w samej decyzji. Zaznaczył, powołując szereg orzeczeń sądowych, iż strona zarzuciła rażące naruszenie prawa jednak o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zgodził się z argumentacją kwestionowanej przez stronę decyzji Kolegium, iż fakt wykonania wnioskowanego przedsięwzięcia nie miał znaczenia dla oceny decyzji Wójta Gminy W. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody. Powoływanie się na fakt realizacji inwestycji nie może stanowić podstawy żądania stwierdzenia nieważności aktu, mogłoby tak być tylko, gdyby istniała wyraźna norma prawna, z której wynikałoby, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia nie może być wydana, gdy przedsięwzięcie objęte wnioskiem o jej wydanie zostało już zrealizowane, a norma taka nie istnieje. Organ wyjaśnił, iż celem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wytyczenie warunków, które muszą być spełnione przy realizacji przedsięwzięcia. Kontrola spełnienia tych warunków nie należy do przedmiotu postępowania, w którym decyzja jest wydawana, lecz odbywa się na etapie załatwiania stosownych pozwoleń – w niniejszej sprawie pozwolenia wodnoprawnego. Do właściwości organów wydających pozwolenia na realizację inwestycji a nie do właściwości organu wydającego decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody należy również eliminowanie z obrotu prawnego samowoli podmiotów realizujących przedsięwzięcie, mimo braku tych uzgodnień lub z ich naruszeniem. Dlatego też organ uznał, iż nieuzasadnione jest skierowanie zarzutu legalizacji bezprawnie zrealizowanej inwestycji do organów określających środowiskowe uwarunkowania. Kolegium zauważyło również, iż strona nie wskazała, w jaki sposób mogłoby dojść w sprawie do zaistnienia przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 §1 pkt 6 Kpa, polegającej na narażeniu wykonawcy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na wywołanie czynu zagrożonego karą. Strona nie uzasadniła także zarzutu naruszenia zasady prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania do obywateli oraz praworządności. W piśmie z dnia [...] J. P. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. Nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy W. Uzasadniając strona podkreśliła, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić również wówczas, gdy jego stwierdzenie wymaga pogłębionej analizy zarówno treści decyzji oraz okoliczności jej wydania jak i obowiązujących norm prawnych. O spełnieniu przesłanek z art. 156 §1 pkt 2 Kpa świadczy bowiem nie tyle oczywistość naruszenia prawa co jego ciężar gatunkowy. Wskazała, iż z uwagi na fakt, iż sporna inwestycja już została wykonana obecnie może toczyć się wyłącznie postępowanie legalizacyjne. Powołując art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy Prawa budowlanego podkreśliła, iż niewątpliwie dla budowy samego ujęcia podziemnego wymagane jest pozwolenie na budowę, zaś roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wydanie pozwolenia winno zatem zostać poprzedzone wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji. Strona zaznaczyła, iż zgodnie z art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego, wydanie pozwolenia na budowę jest niedopuszczalne w sytuacji, gdy inwestycja, której ma ono dotyczyć została już nie tylko rozpoczęta, ale i zakończona. Powołując orzeczenia sądów administracyjnych podniosła, iż wykonanie obiektu budowlanego stanowi przesłankę do umorzenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, bowiem decyzja wydawana w takiej sprawie, uprawniająca do rozpoczęcia robót staje się bezprzedmiotowa z chwilą samowolnego rozpoczęcia robót. Tym samym, zdaniem strony, wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje przedsięwzięcia, jako warunek sine qua non wydania pozwolenia na budowę, staje się zbędne w przypadku, gdy wydanie pozwolenia na budowę okazało się niedopuszczalne. Postępowanie w sprawie uzgodnień winno zostać umorzone na podstawie art. 105 §1 Kpa, który obliguje organ do umorzenia bezprzedmiotowego postępowania. Reasumując podkreśliła, iż zaistniały przesłanki z art. 156 §1 pkt 2 Kpa, gdyż wystąpiło rażące naruszenie art. 105 §1 Kpa oraz przepisów Prawa budowlanego tj. art. 32 ust. 4a w związku z art. 28 ust. 1, jak również podstawowych zasad rządzących postępowaniem administracyjnym. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. na podstawie art. 138 §1 pkt 1 w związku z art. 127 §3, art. 158 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...]. Organ odwoławczy powtórzył dotychczasową argumentację, zwrócił uwagę, iż strona jako podstawę stwierdzenia nieważności powołuje już tylko przepis art. 156 §1 pkt 2 Kpa, uzasadniając tę podstawę głównie rażącym naruszeniem przepisu art. 105 §1 Kpa. Odnosząc się do wniosków odwołania powtórzył, iż tryb stwierdzenia nieważności jest trybem nadzwyczajnym, przy którego stosowaniu wykluczona została jakakolwiek dowolność czy uznaniowość organu. W kwestii podnoszonych zarzutów tj. naruszenia przepisów Prawa budowlanego, wyjaśnił, iż wykraczają one poza przedmiot niniejszego postępowania. Dalej uznał, iż zarzut bezprzedmiotowości decyzji Wójta Gminy W. i Kolegium nie jest zasadny, gdyż nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania w sytuacji, gdy ustawa z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska przewiduje możliwość wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach m.in. przed uzyskaniem pozwolenia na budowę przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko lub przed uzyskaniem pozwolenia wodnoprawnego. Wskazał, iż trafnie uznane zostało w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji Kolegium, że zrealizowanie określonego przedsięwzięcia nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości decyzji Wójta Gminy o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Podkreślił, iż fakt wykonania studni głębinowej nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa. Zarzut ten byłby zasadny gdyby istniała wyraźna norma prawna, z której wynikałoby, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie może być wydana, gdy przedsięwzięcie objęte wnioskiem o wydanie takiej decyzji zostało już zrealizowane. Kolegium powtórzyło również argumentację dotyczącą braku kompetencji do legalizacji czy wyeliminowania samowoli inwestorów. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J. P. wniosła o uchylenie w całości powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. oraz decyzji ją poprzedzającej. Zarzuciła naruszenie art. 156 §1 Kpa w związku z art. 105 §1 Kpa poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji pomimo zaistnienia przesłanek w postaci kwalifikowanej jej wadliwości, polegającej na wydaniu rozstrzygnięcia merytorycznego w bezprzedmiotowej sprawie. Uzasadniając postawione wnioski strona w pełni powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu. Podkreśliła, iż w zaistniałym w sprawie stanie faktycznym niewątpliwie decyzja Kolegium z dnia [...] i decyzja Wójta Gminy W. z dnia [...] zostały wydane z naruszeniem dyspozycji art. 105 §1 Kpa, z którego wynika obowiązek umorzenia postępowania, które stało się bezprzedmiotowe. Uchybienie temu obowiązkowi stanowi rażące naruszenie prawa i uzasadnia uchylenie zaskarżonych decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Organ zaznaczył, iż zarzut rażącego naruszenia prawa mógłby być uzasadniony tylko w sytuacji, gdyby istniała norma prawna, z której wynikałoby, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie może być wydana, gdy przedsięwzięcie objęte wnioskiem o wydanie takiej decyzji zostało już zrealizowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna, a zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Sądy administracyjne zostały zaś powołane do badania zgodności z prawem działania organów administracji publicznej (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., a także art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a"). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić w całości lub części (art. 145 § 1 ust.1 p.p.s.a.), stwierdzić jej nieważność w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 ust. 2 p.p.s.a.). Ewentualnie stwierdzić, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 ust. 3 w/w ustawy). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu. Ponadto sąd administracyjny zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Rozpatrując złożoną skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd nie dopatrzył się uchybień, które skutkowałyby uchyleniem zaskarżonych decyzji. Przedmiotem zaskarżonych decyzji jest orzeczenie o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy W. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie studni głębinowej. Postępowanie zakończone wydaniem tego orzeczenia wszczęte zostało wskutek wniosku J. P. o stwierdzenie nieważności powyższych aktów z uwagi na rażące naruszenie przepisu art. 105 §1 Kpa a zatem z powołaniem się na przepis art. 156 §1 pkt 2 Kpa, jak również na art. 156 §1 pkt 6 Kpa, przy czym na etapie odwołania strona wycofała się z tej podstawy wniosku, pozostając wyłącznie przy pierwszej. Przed przejściem do analizy rozpoznawanej sprawy, wpierw należy wskazać, iż tryb stwierdzenia nieważności jest trybem nadzwyczajnym, służącym eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami kwalifikowanymi o szczególnym ciężarze gatunkowym. Ponieważ decyzja stwierdzająca nieważność innej decyzji uchyla wszelkie skutki prawne, jakie powstały od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji nieważnej, z tego względu jedynie na podstawie wskazanych enumeratywnie przesłanek z art. 156 §1 Kpa można orzekać w tym trybie. Podkreślić należy, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 §1 Kpa), stąd może mieć miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w powoływanym przepisie zaś wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający, w żadnym przypadku rozszerzający (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 1983r., sygn.akt II SA 581/83, publ.Prob.Praw. 1984/10/28; wyrok NSA z dnia 29 czerwca 1999r., sygn.akt IV SA 1889/97, publ. System Informacji Prawnej LEX, LEX Nr 47887). W rozpoznawanej sprawie skarżąca jako podstawę stwierdzenia nieważności określonych aktów prawnych wskazała rażące naruszenie przepisu art. 105 §1 Kpa, zatem jako podstawę podała art. 156 §1 pk2 Kpa. Powołana przesłanka nie została przez ustawodawcę wyraźnie określona, jednak Sąd orzekający oraz wykształcone na tym gruncie orzecznictwo sądowe podziela pogląd, iż rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest zatem to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (por. wyrok WSA z dnia 30 marca 2004r., sygn.akt IV SA 3763/02, publ. LEX Nr 156952; wyrok NSA z dnia 21 października 1992r., sygn.akt V SA 86/92, publ. ONSA 1993/1/23). Wskazać również trzeba, iż z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste naruszenie prawa, jak również jako wydanego w wyniku rażącego naruszenia prawa nie można traktować orzeczenia wydanego w wyniku odmiennej interpretacji danej normy prawnej przez każdą ze stron postępowania. Jeżeli przepis dopuszcza rozbieżną interpretację, nawet mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z nich, jeżeli nawet później zostanie uznany za nieprawidłowy, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa. Z oczywistością naruszenia prawa mamy natomiast do czynienia w szczególności wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisie, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub obowiązki lub też odmówiono ich. (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 1997r., sygn.akt III S.A. 1201/96, publ. Vademecum Przedsiębiorcy i Podatnika 1998/5/65; wyrok NSA z dnia 26 maja 1989r., sygn.akt IV S.A. 339/89, publ.ONSA 1989/1/50). W niniejszej sprawie, skarżąca podnosi, iż miało miejsce rażące naruszenie przepisu art. 105 §1 Kpa, ponieważ zaistniały oczywiste podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego, natomiast organ nie orzekł zgodnie z oczekiwaniem strony i nie umorzył postępowania. Jak wynika z akt sprawy strona wnosiła o stwierdzenie nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji, podnosząc iż z uwagi na fakt, że przedmiotowa inwestycja została już zrealizowana, wydawanie takiej decyzji nie jest uzasadnione zaś samo postępowanie w przedmiocie jej wydania powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe. Nie można zgodzić się z tym stanowiskiem skarżącej, należy bowiem pamiętać, iż inwestor mógł wystąpić o wydanie takiej decyzji w związku z zamiarem legalizacji wybudowanego już obiektu, do której konieczne jest przedłożenie szeregu dokumentów, projektów, uzgodnień, których analiza pozwoli organom nadzoru budowlanego sprawdzić zgodność wybudowanej inwestycji z obowiązującymi przepisami. Owszem w chwili zakończenia budowy studni nie jest już możliwie, nie jest również zasadne, staranie się o uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, tu należy zgodzić się ze skarżącą. Jednakże jest możliwe przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego, do pomyślnego zakończenia którego jest konieczne zbadanie zgodności z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody. Nie można zatem uznać, iż wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowania realizacji inwestycji było nieuzasadnione. Co jednak w niniejszej sprawie najistotniejsze, w świetle powolnej powyżej argumentacji dotyczącej przepisu art. 156 §1 pkt 2 Kpa, nie można także podzielić stanowiska strony skarżącej, iż miało miejsce rażące naruszenie prawa tj. przepisu art. 105 §1 Kpa. O rażącym naruszeniu prawa możemy bowiem mówić w sytuacji, gdy organ administracji podejmuje pewne działania, nakłada obowiązki, rozszerza uprawnienia a na poparcie swych działań nie jest w stanie przedstawić przepisu prawa, uprawniającego go do ich podejmowania. Strona skarżąca podnosiła, iż postępowanie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe, nie możemy jednak mówić o bezprzedmiotowości tego postępowania w sytuacji, gdy ustawa z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska przewiduje wydawanie przedmiotowej decyzji m.in. przed uzyskaniem pozwolenia na budowę przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko lub przed uzyskaniem pozwolenia wodnoprawnego, zgłoszenia w zakresie zmiany sposobu użytkowania. Trzeba jednocześnie wyraźnie wskazać, iż Ustawa ta nie wskazuje również przepisu, z którego wynikałoby, iż nie jest możliwe wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji już po realizacji inwestycji objętej takim wnioskiem. Reasumując nie możemy mówić o bezprzedmiotowości postępowania, która uzasadniałaby jego umorzenie, a co za tym o rażącym naruszeniu prawa. Wybudowanie studni nie przekreśla bowiem prawa inwestora do otrzymania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji. Brak przepisu prawa sankcjonującego taką sytuację powoduje, że nie można mówić o obowiązku umorzenia postępowania prowadzonego w sposób odmienny niż oczekuje strona. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarżącej, w pełni należy zgodzić się z Samorządowym Kolegium Odwoławczym, iż może orzekać jedynie w zakresie zgodności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji z obowiązującymi przepisami, w żadnym razie nie leży w jego kompetencji rozstrzyganie czy inwestor dopuścił się samowoli budowlanej. Kontrola zaskarżonej decyzji uprawnia Sąd do stwierdzenia, iż decyzja ta nie narusza przepisów prawa, a przytoczona w niej argumentacja zasługuje na uwzględnienie. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.