II SA/Łd 82/10

Dnia 23 kwietnia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant asystent sędziego Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2010 roku sprawy ze skargi Miasta Ł. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod rozbudowę drogi publicznej oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta Ł., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...], nr [...]. W trakcie przeprowadzonego postępowania organ drugiej instancji ustalił, że na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...] (utrzymanej w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...], nr [...]) o ustaleniu lokalizacji drogi powiatowej ustalono warunki lokalizacji dla inwestycji polegającej na rozbudowie odcinka ul. A (drogi powiatowej) wraz z włączeniem do ronda B istniejącej ul. B (drogi gminnej) m. in. na działce nr [...]. W związku z powyższą decyzją, w dniu 29 kwietnia 2008 roku Zarząd Dróg i Transportu w Ł. wystąpił do Urzędu Miasta Ł. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wskazaną nieruchomość, stanowiącą współwłasność A. Z.-S. oraz A. S., która stała się z mocy prawa własnością Miasta Ł. z dniem 14 marca 2008 roku (wniosek złożyła również w dniu 26 maja 2008 roku A. Z. – S.). Na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego S. M. dnia 16 grudnia 2008 roku określono wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę 7 785,00 złotych, co daje 146,89 złotych za m2.. Decyzją z dnia [...], nr [...],działając na podstawie art. 12 ust. 4a, 4b, 4f i 5 oraz art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 roku, Nr 193, poz. 1194 ze zm.) w związku z art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 25 lipca 2008 roku o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958), art. 128, 132, 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 roku, Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 26 ust. 2 i 3, art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku Nr 98, poz. 1071 ze zm.), Starosta [...] ustalił na rzecz A. Z.-S. i A. S. odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod rozbudowę drogi publicznej - ul. A, położoną w Ł. przy ul. A 53, w obrębie [...], oznaczoną na mapie sytuacyjnej do celów prawnych z projektem podziału nr [...] z dnia 3 października 2007 roku, jako działka nr [...] o pow. 53 m2, w wysokości 7 785,00 złotych oraz zobowiązał Miasto Ł. do wypłaty odszkodowania wskazanym osobom w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna. Od powyższej decyzji odwołanie złożył Prezydent Miasta Ł., wnosząc o jej uchylenie, bowiem zdaniem strony odwołującej się decyzja Starosty [...] powinna zostać uchylona i przekazana do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na fakt, iż nie zostało wyjaśnione czy część przedmiotowej działki nie była zajęta pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 roku zgodnie z ustawą z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 1998 roku, Nr 14, poz. 60 ze zm.), co zdaniem strony stanowi przesłankę do nabycia jej własności przez Miasto [...] z dniem 1 stycznia 1999 roku, na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Zdaniem Prezydenta Miasta [...] wskazana okoliczność powoduje, iż przedmiotem orzekanego odszkodowania powinna być tylko ta powierzchnia nieruchomości, która nie była zajęta pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 roku, a nadto oszacowana wartość jednostkowa gruntu jest znacznie zawyżona w stosunku do wartości nieruchomości podobnych występujących na rynku. W uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji z dnia [...] Wojewoda [...] wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie podstawę do ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną stanowiła wartość rynkowa ustalona w operacie szacunkowym, sporządzonym w dniu 16 grudnia 2008 roku przez rzeczoznawcę majątkowego, legitymującego się uprawnieniami zawodowymi, który wartość działki nr [...] określił na kwotę 7 785,00 złotych. Do określenia wartości nieruchomości zastosowano podejście porównawcze oraz metodę korygowania ceny średniej. Wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości oszacowano na podstawie analizy cen transakcyjnych dotyczących niezabudowanych działek gruntu o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Prezydent Miasta [...], nie zgadzając się z wartością przedstawioną w w/w operacie szacunkowym, nie przedstawił kontroperatu. Nie wskazał również innych nieruchomości podobnych, które można by było przyjąć do porównania razem z wycenianą. Odnosząc się do kwestii niewyjaśnienia przez organ pierwszej instancji faktu zajęcia części przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 roku organ odwoławczy wskazał, iż nie będzie ona przedmiotem rozpatrzenia, gdyż w obrocie prawnym istnieje decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...] (utrzymana decyzją Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...]), ustalająca lokalizację drogi powiatowej dla inwestycji, polegającej na rozbudowie odcinka ul. A (drogi powiatowej) wraz z włączeniem do ronda B istniejącej ul. C (drogi gminnej) m. in. na działce nr [...]. Zdaniem organu odwoławczego, skoro istnieje decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi powiatowej z dnia [...], to w niniejszym postępowaniu należy się odnieść jedynie do ustalenia na jej podstawie odszkodowania za nieruchomość, która stała się z mocy prawa własnością Miasta Ł. z dniem 14 marca 2008 roku. (będącą współwłasnością A. Z. – S. oraz A. S. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w Ł. z dnia [...], wydanego w sprawie o sygn. akt [...] o zasiedzeniu przez te osoby z dniem 1 stycznia 2004 roku przedmiotowej nieruchomości). Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...], do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosło Miasto Ł., żądając jej uchylenia. Decyzji tej strona skarżąca zarzuciła naruszenie: – art. 73 ust. 1 i art. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, poprzez ich niezastosowanie, tj. nieuwzględnienie faktu przejścia prawa własności z dniem 1 stycznia 1999 roku części działki nr [...], zajętej pod drogę publiczną na rzecz Miasta Ł. oraz poprzez ustalenie i przyznanie odszkodowania za tę część nieruchomości, pomimo, że roszczenie o zapłatę odszkodowania wygasło; – art. 7 K.p.a., w związku z art. 77 § 1 K.p.a., poprzez zaniechanie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności pominięcie, że część działki nr [...] był zajęta w dniu 31 grudnia 1998 roku pod drogę publiczną; – art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której wydanie decyzji zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia kwestii przejścia prawa własności części działki nr [...] w obrębie [...] na rzecz Miasta Ł. w związku z zajęciem jej 1 stycznia 1999 roku pod drogę publiczną. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawarta w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 § 1 i § 2 p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w tak zakreślonej kognicji Sąd nie dopatrzył się uchybień, które mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Na wstępie wypada zauważyć, że decyzją z dnia [...], nr [...] Prezydenta Miasta Ł. ustalił lokalizację drogi powiatowej, ustalając warunki dla inwestycji polegającej na rozbudowie odcinka ul. A (drogi powiatowej) wraz z włączeniem do ronda B istniejącej ul. C (drogi gminnej) m. in. na działce nr [...]. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] i jako ostateczna funkcjonuje w obrocie prawnym. Decyzja ta ma kapitalne znaczenie dla niniejszej sprawy. Istotną kwestią jest to, iż powyższa decyzja obejmuje działkę o nr [...]. Tym samym nie ulega wątpliwości, iż z chwilą uostatecznienia się owej decyzji owa działka z mocy prawa stała się własnością Skarbu Państwa lub odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego. W realiach niniejszej sprawy należy wskazać, iż stała się własnością Miasta [...]. To z kolei rodzi określony obowiązek odszkodowawczy. Stosownie bowiem do treści art. 12 ust. 4a ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości lub ich części, które z dniem, gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Co więcej odszkodowanie za takowe nieruchomości przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe (art. 12 ust. 4f ustawy), zaś po myśli art. 12 ust. 5 wskazanej ustawy, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Zgodnie z ust. 1 tegoż przepisu wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. W sytuacji faktycznej, mającej miejsce w niniejszej sprawie istotną okolicznością jest to kto był właścicielem przedmiotowej działki nr [...] w momencie wydawania i uostatecznienia się decyzji ustalającej lokalizację drogi powiatowej. Jak już była o tym mowa, decyzja ta stała się ostateczna w dniu 14 marca 2008 roku, kiedy to Wojewoda [...] decyzją nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. w ustaleniu lokalizacji owej drogi. Na pytanie kto w dniu 14 marca 2008 roku był właścicielem nieruchomości, będącej działką nr [...], położoną przy ul. A w Ł. prawidłowej odpowiedzi udzieliły organu administracji obu instancji. W szczególności należy tutaj zwrócić uwagę na postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] w Ł. z dnia [...], wydane w sprawie o sygn. akt [...], stwierdzające zasiedzenie przedmiotowej działki z dniem 1 stycznia 2004 roku przez A. Z.-S. i A. S. Pierwotny charakter nabycia prawa własności w drodze zasiedzenia dobitnie wskazuje, iż w niniejszej sprawie nie mają żadnego znaczenia argumenty strony skarżącej, tyczące nabycia tejże nieruchomości przez Miasto Ł. z dniem 1 stycznia 1999 roku na mocy ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Nawet bowiem gdyby rzeczywiście w 1999 roku Miasto Ł. stało się właścicielem owej działki, to mocą wskazanego powyżej postanowienia Sądu Rejonowego właścicielem być przestało i nie miało tytułu własności do owej nieruchomości w momencie uostatecznienia się decyzji o lokalizacji drogi publicznej. Tym samym ustalenie odszkodowania na rzecz aktualnych w dniu 14 marca właścicieli tejże działki uznać należy za prawnie uzasadnione. Odnosząc się do kwestii wysokości ustalonego odszkodowania należy wskazać, iż zgodnie z art. 130 ust. 2 oraz art. 134 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wysokość odszkodowania ustala się po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość rynkową nieruchomości. Przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Zgodnie z ust. 3 wskazanego przepisu wartość rynkową nieruchomości określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z załączonego do akt operatu szacunkowego, oszacowania wartości rynkowej nieruchomości dokonano według stanu na dzień 23 stycznia 2008 roku i wartości z dnia 19 listopada 2008 roku. Rzeczoznawca majątkowy objął badaniem rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych położonych w Ł. - dzielnicy [...] (w pobliżu ul. A) i [...]wybierając działki o zbliżonej powierzchni. Analizę rynku oparto o 12 transakcji na wskazanym obszarze, których cena wahała się w granicach od 106,01 zł/m2 do 164,43 zł/m2. W konsekwencji ustalono, że wartość 1 m2 powierzchni wycenianej działki wynosi 146,89 zł/m2, co dało kwotę odszkodowania równą 7 785,00 złotych. Ponadto przy dokonywaniu wyceny przedmiotowej nieruchomości uwzględniono przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) Zgodnie z treścią § 36 ust. 1 wskazanego rozporządzenia, przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. W przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów określa się w sposób następujący (ust. 2): – wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów, z których wydzielono działki pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących, powoduje, że wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną, wartość powiększa się o 50 %; – wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50 %. Wobec powyższego wypada zgodzić się z organami, iż operat szacunkowy z określenia wartości rynkowej prawa własności niezabudowanej działki gruntu nr [...] z obrębu [...], położonej w Ł., przy ul. A 53 został sporządzony zgodnie z przepisami obowiązującymi w tym zakresie, a wynikającymi z ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Konkludując należy zatem wskazać, iż w rozpoznawanej sprawie organy prawidłowo zastosowały zarówno normę zawartą w art. 12 ust. 4a ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w myśl którego odszkodowanie za nieruchomości przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości i zasadnie przyznały na rzecz A. Z. – S. i A. S. odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość zajętą pod rozbudowę drogi publicznej. Reasumując powyższe stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa a przedstawiona przez organ w uzasadnieniu wykładnia przepisów prawa oraz przytoczona argumentacja zasługują na akceptację. Wskazane w skardze uchybienia nie stanowią naruszenia prawa materialnego ani naruszenia przepisów postępowania, a już z pewnością nie miały ani nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy - w rozumieniu art. 145 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. Mając na uwadze powołane wyżej przepisy prawa, skargę jako pozbawioną uzasadnionych podstaw należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. m.o.