II SA/Łd 821/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA T. Zbrojewski (spr.), Sędzia WSA S. Wojciechowski, Asesor WSA E. Cisowska-Sakrajda, Protokolant sekretarz sądowy M. Stańczyk, po rozpoznaniu w dniu 30 września 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. D. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] znak [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę. II SA/Łd 821/04 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Nr [...] znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. Nakazał J. D. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126) oraz art. 104 kpa przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] na pomieszczenie gospodarcze, zlokalizowanego w piwnicy budynku mieszkalnego na nieruchomości przy ul. A w Ł.. W toku postępowania ustalono, że wskazana nieruchomość stanowi własność Wspólnoty Mieszkaniowej. W pomieszczeniach piwnic stwierdzono istnienie lokalu mieszkalnego o nadanym numerze [...], zamieszkanego przez G. L. z rodziną. W omawianym pomieszczeniu, które pierwotnie było pomieszczeniem gospodarczym dla potrzeb obsługi węzła cieplnego zmieniony został sposób użytkowania na lokal mieszkalny. Następnie przedmiotowy lokal został wynajęty G. L. przez pełnomocnika właścicielki J. D. - adwokata L. B. na podstawie umowy najmu z dnia 1 lipca 2001 r. W tej sytuacji, w ocenie organu I instancji, zmiany sposobu użytkowania lokalu dokonano bez wymaganego prawem pozwolenia organu administracji architektoniczno-budowlanej. Upomnieniem z dnia 19 marca 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wezwał J. D. do wykonania w ciągu siedmiu dni od daty doręczenia upomnienia obowiązku nałożonego wskazaną wyżej decyzją. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] znak: [...] organ I instancji nałożył na J.D. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 3 tys. złotych z powodu uchylania się od wykonania obowiązku, określonego decyzją Nr [...] z dnia [...]. W zażaleniu na wskazane rozstrzygnięcie pełnomocnik J. D. adwokat L.B. wniósł o jego uchylenie. W treści zażalenia podniósł, iż Zarząd Wspólnoty dopiero po upływie roku od wynajęcia lokalu zażądał od J. D. jego zwrotu. Strona odmówiła zwrotu lokalu, albowiem był on w jej władaniu od chwili przejęcia nieruchomości. Wskazał także, iż w dniu 31 marca 2003 r. wypowiedziana została G. L. umowa najmu lokalu z dniem 30 czerwca 2003 r. Najemca oświadczył jednak, że opuści lokal dopiero wówczas, gdy znajdzie inne mieszkanie. Ponadto pełnomocnik wyjaśnił, że J. D. dając dach nad głową rodzinie G. L. kierowała się chęcią udzielenia mu pomocy w trudnej sytuacji życiowej i mieszkaniowej. Dlatego też J. D. nałożoną karę grzywny uznała za szykanowanie jej osoby przez władze miasta. Pełnomocnik poinformował również, że strona złożyła w Sądzie Rejonowym w Łodzi powództwo o eksmisję najemcy z lokalu. Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...] Nr znak [...], po rozpatrzeniu zażalenia J. D., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Wyjaśniając motywy rozstrzygnięcia organ stwierdził, iż postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia było uzasadnione i zawiera wszystkie wymagane ustawowo elementy. Nie jest ono tym samym dotknięte uchybieniami formalnymi. Ponadto wyjaśnił, iż stosowanie środków egzekucyjnych zmierzających do realizacji nakazu nie może być traktowane jako szykana lub kara. Grzywna stanowi środek przymuszenia i nie jest sankcją karną nakładaną za popełnienie czynu zawinionego i nagannego moralnie. Organ poinformował stronę, że w wypadku wykonania nałożonego decyzją obowiązku, J. D. mogłaby ewentualnie wystąpić o umorzenie lub zwrot uiszczonej grzywny. Tylko od zobowiązanej właścicielki zależy, w jaki sposób doprowadzi do wykonania obowiązku. W skardze na powyższe postanowienie złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi pełnomocnik J. D. wniósł o jego uchylenie. Wskazał, iż puste pomieszczenia znajdujące się w piwnicy budynku zostały zaadaptowane na cele mieszkalne, z uwagi na fakt, iż G. L. miał objąć funkcję gospodarza domu w tej nieruchomości, a nie posiadał innego mieszkania. Na zawarcie umowy najmu przez skarżącą z G. L. zgodę wyraził ówczesny Zarząd Wspólnoty. Grzywna jest niezasadna, albowiem skarżąca niezwłocznie po otrzymaniu decyzji organu I instancji wypowiedziała umowę najmu i wytoczyła powództwo o eksmisję najemcy, by wykonać nałożony decyzją obowiązek. W tej sytuacji doszło do naruszenia art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Pełnomocnik wyjaśnił również, że wyrokiem z dnia 16 lipca 2004 r., wydanym w sprawie o sygn. akt I C 558/04 Sąd Rejonowy w Łodzi oddalił powództwo o eksmisję G. L.. W tym stanie rzeczy zaistniała jego zdaniem paradoksalna sytuacja, albowiem skarżąca została zobowiązana do wykonania wzajemnie wykluczających się oraz sprzecznych ze sobą decyzji organów RP. Dodatkowo pełnomocnik zarzucił, iż decyzja z dnia [...] winna była zostać zaadresowana do właściciela nieruchomości, czyli do Wspólnoty, a nie do J. D.. W odpowiedzi na skargę, Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.). W myśl tych przepisów grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 119 § 1 i 2). Może być ona nakładana zarówno na osoby fizyczne, jak i osoby prawne, a także na jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej (art. 120 §1). Przy czym status prawny zobowiązanego ma znaczenie jedynie ze względu na maksymalną wysokość grzywny w celu przymuszenia (art. 121). Przede wszystkim podkreślić trzeba, iż celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków. Organ właściwy do prowadzenia egzekucji administracyjnej (organ egzekucyjny) nie jest władny uchylać, zmieniać bądź w inny sposób weryfikować decyzję administracyjną, która w przypadku uzyskania statusu decyzji ostatecznej (od której nie przysługują już zwykłe środki odwoławcze) podlega przymusowemu wykonaniu. Kontrola zgodności z prawem czynności oraz aktów administracyjnych podejmowanych w toku postępowania egzekucyjnego nie może zatem sprowadzać się do oceny zgodności z prawem decyzji merytorycznych, którymi zostały nałożone na zobowiązanego konkretne obowiązki, a których nie wykonał on bez zastosowania środków przymusu przewidzianych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 1998 r., IV SA 2081/97) W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest fakt, iż skarżąca J. D. decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] została zobowiązana do przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] na pomieszczenie gospodarcze, zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. A w Ł.. Powyższa decyzja uzyskała status ostateczności, albowiem strona nie skorzysta z możliwości wniesienia odwołania do organu wyższej instancji. Z uwagi na to, iż nałożony wskazanym rozstrzygnięciem obowiązek nie został wykonany, organ I instancji po uprzednim doręczeniu upomnienia, w którym wezwał stronę do wykonania obowiązku w ciągu siedmiu dni wydał stosownie do treści art. 122 § 1 w/w ustawy postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia i doręczył stronie tytuł wykonawczy. Wskazane postanowienie zawierało wszystkie elementy, o których stanowi § 2 art. 122 ustawy, a mianowicie wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w terminie siedmiu dni od daty doręczenia niniejszego postanowienia z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, oraz wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego będzie orzeczone wykonanie zastępcze tzn. obowiązek zostanie wykonany zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego na jego koszt i niebezpieczeństwo. Strona skarżąca została również pouczona o prawie wniesienia zażalenia do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. za pośrednictwem organu I instancji w terminie 7 dni od daty jego otrzymania (§ 3 art. 122). Jeśli natomiast chodzi o wysokość przedmiotowej grzywny, to stwierdzić w ocenie Sądu trzeba, iż koresponduje ona z uregulowaniem zawartym w przepisie art. 121 § 2 ustawy. W tym stanie rzeczy, zasadny wydaje się wniosek, iż grzywna w celu przymuszenia J. D. została nałożona przez organ egzekucyjny zgodnie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Odnosząc się z kolei do poszczególnych zarzutów podniesionych w skardze, to stwierdzić według Sądu trzeba, iż nie znajdują one podstaw w świetle zebranego materiału dowodowego oraz przepisów obowiązującego prawa. Przede wszystkim chybiony jest zarzut pełnomocnika skarżącej dotyczący naruszenia w toku postępowania art. 6 § 1 ustawy w sytuacji, kiedy J. D. podjęła niezwłocznie działania w celu wykonania obowiązku określonego decyzją PINB w Ł. z dnia [...] Przepis ten stanowi bowiem, iż w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Analizując wskazaną normę prawną podkreślić trzeba, iż art. 6 § 1 formułuje zasadę prawnego obowiązku podjęcia przez wierzyciela odpowiednich kroków w celu wszczęcia egzekucji. Na wierzycielu ciąży zatem nie powinność, ale obowiązek doprowadzenia do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. W każdym przypadku uznać należy, że zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku, jeżeli obowiązek stał się wymagalny, a zobowiązany nie podjął działań zmierzających do jego wykonania. Wierzyciel jest w takiej sytuacji, zobowiązany do upomnienia strony oraz wystawienia tytułu wykonawczego i złożenia wniosku o wszczęcie egzekucji. Zdaniem składu orzekającego, w rozpoznawanej sprawie obowiązek przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania niewątpliwie stał się wymagalny, a zakreślony upomnieniem termin upłynął bezskutecznie. Powyższa okoliczność obligowała zatem organ administracji do wszczęcia przeciwko zobowiązanej J. D. postępowania egzekucyjnego. Na marginesie dodać trzeba, że do dnia rozprawy nałożony decyzją obowiązek nie został zrealizowany, zaś jakiekolwiek czynności zmierzające do opuszczenia lokalu przez G. L. z rodziną podjęte przez pełnomocnika skarżącej jeszcze przed wydaniem decyzji były wyłącznie rezultatem nacisków ze strony Wspólnoty Mieszkaniowej. Ponadto bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest również przedstawiona przez pełnomocnika skarżącej historia kamienicy przy ul. A w Ł., a także fakt, iż J. D. mając na względzie zasady współżycia społecznego zaadaptowała przedmiotowy lokal na mieszkalny i wynajęła go Panu L., czy też okoliczność, że Pan L. nie chce opuścić lokalu. Co więcej zarzut, iż decyzja nakazująca przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu została skierowana do niewłaściwego podmiotu nie może być przedmiotem rozpoznania ani w postępowaniu egzekucyjnym, ani też w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego. Jak to zostało już wcześniej stwierdzone w toku postępowania organ egzekucyjny nie może badać zasadności czy ewentualnie wadliwości decyzji bądź postanowienia, będących podstawą egzekucji, ponieważ nie może ingerować w kwestie merytoryczne, które rozstrzygnął inny organ w ramach przysługujących mu kompetencji. Sąd natomiast bada tylko i wyłącznie legalność zastosowanego środka egzekucyjnego. Wskazany zarzut strona skarżąca mogła podnieść tylko w odwołaniu od decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu. Mając powyższe na względzie Sąd orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).