II SA/Łd 821/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Furmanek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2007 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Z. z dnia [...], nr [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz J. K. kwotę 100,00 (sto) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpoznaniu zażalenia J. K., postanowieniem Nr [...] z dnia [...] roku, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] roku w przedmiocie zawieszenia z urzędu do dnia 8 marca 2008 roku postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego dwupokoleniowego, przewidzianej do realizacji w Z. przy ul. A 54 (działka o nr ewid. 512 w obrębie [...]). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ administracji II instancji podał, że postanowieniem z dnia [...] roku Prezydent Miasta Z., na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), z urzędu zawiesił do dnia 8 marca 2008 roku postępowanie w sprawie wydania warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego dwupokoleniowego, na nieruchomości położonej w Z. przy ul. A 54. U podstaw takiego rozstrzygnięcia leżało stwierdzenie, iż uchwałą Nr VIII/60/07 z dnia 26 kwietnia 2007 roku Rada Miejska Zgierza postanowiła przystąpić do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta Zgierza – dla terenu zabudowy mieszkaniowej z dopuszczeniem usług, położonego w rejonie ulic: Jana Kasprowicza, Przygranicznej, Stanisława Fijałkowskiego, terenu PKP oraz ulicy Kardynała Wyszyńskiego. W zażaleniu na powyższe postanowienie J. K. podniósł, że przepis art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszcza możliwość zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy, ale nie nakłada na organy administracji obligatoryjnego nakazu zawieszenia postępowania w takiej sprawie. Powołując się na uchwałę Rady Miasta Zgierza w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu dla terenu zabudowy mieszkaniowej z dopuszczeniem usług oświadczył, że jego wniosek dotyczy ustalenia warunków zabudowy, które nie są i nie będą sprzeczne z przyszłym planem zagospodarowania przestrzennego. Dom, który chce wybudować nie będzie odbiegał od zabudowy otaczającej działkę, samo zaś zatrzymanie procesu inwestycyjnego na okres 10 miesięcy będzie dla niego krzywdzące i może narazić na straty finansowe. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. Organ administracji II instancji stwierdził, że celem regulacji zawartej w treści art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest umożliwienie organom gminy przystąpienie do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W sytuacji, gdy wnioskodawca zażąda od organu administracji publicznej ustalenia warunków zabudowy wójt, burmistrz, prezydent miasta, uznając, że lepiej byłoby zagospodarować teren, opierając się na planie miejscowym, może zawiesić postępowanie wszczęte w dniu złożenia wniosku. Gmina poprzez plan może określić warunki zagospodarowania i zabudowy oraz przeznaczenie terenu w sposób kształtujący, przejmując w ten sposób kontrolę nad zamierzeniami inwestycyjnymi wymagającymi ustalenia warunków zabudowy oraz przenieść ciężar ewentualnego konfliktu z innymi organami na tle realizacji inwestycji na poziom procedury planistycznej. Jeżeli zatem organy dojdą do wniosku, że z różnych względów lepiej ustalić przeznaczenie danych terenów w planie posiadają instrument w postaci zawieszenia postępowania. Ponieważ, zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej Zgierza Nr VIII/60/07 z dnia 26 kwietnia 2007 roku (opubl. Monitor Samorządowy Miasta Zgierza z dnia 10 maja 2006 roku, Nr 5, poz. 48), przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu zabudowy mieszkaniowej z dopuszczeniem usług, postępowanie w sprawie mogło być zawieszone do czasu uchwalenia planu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] roku J. K. wskazał, że jest rolnikiem, posiada gospodarstwo rolne o powierzchni 16 ha, a na działce o nr ewid. 512 znajduje się siedlisko, gdzie na miejscu rozebranego domu planuje postawić nowy. Siedlisko to istnieje od wielu lat i nie ma żadnych podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Zdaniem skarżącego w sporządzanym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie spornego terenu z pewnością się nie zmieni. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację, wniosło o oddalenie skargi. Podczas rozprawy w dniu 23 października 2007 roku J. K. poparł skargę, podtrzymał zawarte w niej zarzuty oraz wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyposażony został w funkcje kontrolne, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, Sąd nie orzeka merytorycznie w sprawie administracyjnej, a jedynie bada zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./). Zgodnie z treścią art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Celem tej regulacji jest umożliwienie organom gminy przystąpienie do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zapewnienie ładu przestrzennego przez wykluczenie zagospodarowania terenu sprzecznego z przygotowywanym planem. Ponieważ podstawowym instrumentem kształtowania ładu przestrzennego jest plan zagospodarowania przestrzennego, jeśli wnioskodawca wystąpi o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, organ administracji - uznawszy, że lepiej byłoby zagospodarować określony teren opierając się na planie miejscowym - może zawiesić wszczęte postępowanie. W ten sposób, jak słusznie zauważyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., gmina może przejąć kontrolę nad zamierzeniami inwestycyjnymi podlegającymi decyzji o warunkach zabudowy na poziom procedury planistycznej. Zwrócić należy jednak uwagę, że w treści art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawodawca posłużył się wyrażeniem "można zawiesić". Porównanie powyższej regulacji z przewidzianym w art. 62 ust. 2 cytowanej ustawy obligatoryjnym zawieszeniem postępowania w przypadku obszaru w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, prowadzi do wniosku, iż w stanie faktycznym określonym hipotezą art. 62 ust. 1 przedmiotowej ustawy organ administracji działa w granicach uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne jest konstrukcją prawną pozwalającą organowi administracji publicznej na wybór konsekwencji prawnych powstania sytuacji, do której odnosi się hipoteza normy prawnej. W przypadku zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu organ administracji może zawiesić postępowanie administracyjne na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy. Uznanie to jest jednak ograniczone celem regulacji oraz kierunkowymi dyrektywami wyboru, jakimi są: interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji, rozpoznając wniosek o ustalenie warunków zabudowy działa w granicach ustawy, mając na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interes społeczny oraz cel regulacji, a mianowicie zapewnienie ładu przestrzennego. Decyzje administracyjne wydawane w ramach uznania administracyjnego podlegają kontroli, która sprowadza się wyłącznie do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających wskazywać na interes osoby ubiegającej się ustalenie warunków zabudowy, interes społeczny, słuszny interes obywateli oraz czy w ramach uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów. Innymi słowy kontrola przez sąd administracyjny legalności decyzji administracyjnej opartej o konstrukcję uznania administracyjnego, wydanej w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny w sprawie, w której nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które by mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie obejmuje kwestii zasadności skorzystania przez organ z przysługującego mu uprawnienia. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, iż w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia je poprzedzającego nie zostały wyjaśnione motywy zawieszenia postępowania. Organy administracji w uzasadnieniu postanowień zapadłych w sprawie szeroko przedstawiły stan prawny, nie indywidualizując i nie konkretyzując normy prawnej. Tymczasem uzasadnienie aktu administracyjnego powinno spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a., a przez to umożliwić stronie postępowania poznanie motywów leżących u podstaw rozstrzygnięcia, tak by doprowadzić do wykonania nałożonego obowiązku bez konieczności uciekania się do środków przymusu (art. 11 k.p.a.). Uzasadnienie ma także na celu przedstawienie sposobu rozumowania poprzedzającego rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej w sposób umożliwiający kontrolę jego prawidłowości przez stronę, organ wyższego rzędu, a ostatecznie przez sąd administracyjny. Elementy stanu faktycznego lub prawnego, które nie znajdują swego wyjaśnienia w treści uzasadnienia nie poddają się kontroli stron i sądu administracyjnego. W przedmiotowej sprawie organy administracji poza zakresem swych rozważań pozostawiły cel regulacji z art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie rozważano, czy zamierzenie inwestycyjne skarżącego jest w jakikolwiek sposób sprzeczne z założeniami będącego w przygotowaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym wątpliwe jest czy przy rozstrzyganiu sprawy wzięto pod uwagę cel regulacji, to jest zapewnienie ładu przestrzennego, sprowadzające się do kontroli zgodności planowanych przedsięwzięć z przygotowywanym planem zagospodarowania przestrzennego. Podsumowując powyższe rozważania stwierdzić należało, iż zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] roku wydane zostały z naruszeniem art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uwzględniając powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 wyżej wskazanej ustawy. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy administracji obowiązane są dokonać ponownej analizy przesłanek zawieszenia postępowania administracyjnego w świetle ogólnych dyrektyw załatwienia sprawy administracyjnej oraz celu art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a przebieg i wynik tej analizy winny znaleźć odzwierciedlenie do uzasadnieniu aktu administracyjnego. M.P.