II SA/Łd 823/07

Dnia 24 lipca 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant asystent sędziego Anna Łuczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2008 roku sprawy ze skargi M. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...], nr [...]; 2. przyznaje adwokatowi S. N., prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. [...] kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych, obejmującą podatek od towarów i usług oraz kwotę 17 (siedemnaście) złotych, stanowiącą opłatę skarbową od pełnomocnictwa, łącznie kwotę 309,80 (trzysta dziewięć 80/100) złotych, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu i nakazuje wypłacić powyższą kwotę adwokatowi S. N. z funduszu Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Decyzją z dnia [...], Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. na podstawie przepisu art. 105 par. 1 ustawy z dnia 14. czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie samowolnie wybudowanego przez A. i S. małżonków G. zbiornika na ścieki na działce nr ewidencyjny 65/3, we wsi L. 2 gmina S., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie. Uzasadniając podstawy rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż na skutek pisma M. L. z dnia 3. listopada 2003 r. w sprawie skontrolowania prawidłowości wykonania przez małżonków G. zbiornika na ścieki (szamba), wszczął postępowanie w sprawie. W ramach podejmowanych czynności wyjaśniających organ nadzoru budowlanego zawiadomił inwestorów o wszczęciu postępowania i terminie przeprowadzenia wizji lokalnej w dniu 18. lipca 2005 r., podczas której nie stwierdzono by na działce nr 65/3 istniał zbiornik na ścieki. Ponadto inwestor S. G. oświadczył, iż na przedmiotowej nieruchomości nigdy nie było i nie ma szamba pomimo, iż dysponuje on pozwoleniem na jego budowę. Reasumując poczynione ustalenia, organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego podniósł, iż z uwagi na brak przedmiotu postępowania i ustalenie, iż sporny zbiornik na ścieki nie istnieje, zasadne było umorzenie postępowania w sprawie. W dniu 12. kwietnia 2007 r. M. L. złożyła odwołanie od powyższej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. wnosząc o jej uchylenie i ponowne wszczęcie postępowania, gdyż w jej ocenie przedmiotowe rozstrzygnięcie jest sprzeczne z prawem i zebranym w sprawie materiałem dowodowym. W ocenie strony odwołującej się podjęta decyzja sankcjonuje naruszenie własności jej nieruchomości, gdyż samowolne wykonane szambo zostało wybudowane bez zachowania prawem przewidzianych odległości od granicy jej działki. Decyzją z dnia [...] Nr [...], znak [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie przepisu art. 138 par. 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W pierwszej części uzasadnienia organ odwoławczy przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania i stanowiska stron, jak również ustalenia poczynione przez organ stopnia podstawowego w toku wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 18. lipca 2005 r. Podzielając w pełni ustalenia stanu faktycznego organ odwoławczy podtrzymał stanowisko organu pierwszej instancji podnosząc, iż wobec ustalenia, że sporny zbiornik na ścieki nie został wykonany, organ odwoławczy stwierdził, iż brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego w sprawie legalności wybudowania szamba i tym samym na podstawie przepisu art. 105 par. 1 K.p.a. postępowanie należało umorzyć, jako bezprzedmiotowe. Odnosząc się dodatkowo do zarzutów M. L. dotyczących żądania ochrony jej własności organ odwoławczy wskazał, iż kwestie te są regulowane przepisami prawa cywilnego zgodnie, z którym właściciel nieruchomości sąsiedniej ponoszący szkodę na skutek działań inwestycyjnych sąsiada może dochodzić roszczeń odszkodowawczych z powództwa cywilnego przed sądem powszechnym. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, M. L. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, podjęcie działań zmierzających do definitywnego rozstrzygnięcia, czy sporne przyłącze wodne oraz szambo zostało zrealizowane zgodnie z przepisami prawa. Uzasadniając postawione wnioski skarżąca podała, iż zaskarżona decyzja oparta została na ustaleniach z wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 18 lipca 2005 r., o której nie była powiadomiona. W związku z tym, kwestionuje prawidłowość ustaleń i wniosków wywiedzionych z tej czynności. Dodała, iż organy pominęły sytuację, w jakiej znajduje się jako osoba poszkodowana działaniami inwestorów. W ocenie skarżącej organy administracji zlekceważyły również okoliczność, iż podczas budowy spornych obiektów zniszczone zostały dwa znaki graniczne. Reasumując skarżąca podała, iż oczekuje ostatecznego ustalenia osoby winnej zastanego stanu, który uniemożliwia jej swobodne korzystanie z jej nieruchomości i narusza jej prawo własności. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W myśl przepisu art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25. lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych (...), przy czym – zgodnie z par. 2 tego artykułu – kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej lub w postanowieniu z punktu widzenia zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i zastosowania przepisów prawa materialnego właściwego na czas wydania decyzji lub postanowienia. Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia, następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30. sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.); naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Zgodnie z art. 134 par. 1 cytowanej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Bada więc zaskarżone orzeczenie pod kątem wszelkich naruszeń prawa, a nie tylko tych wskazanych w skardze. Stosownie do treści art. 133 par. 1 powołanej ustawy sąd rozstrzyga na podstawie akt sprawy. Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd dopatrzył się uchybień, które skutkować musiały uchyleniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji wydane bowiem zostały z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego gwarantujących stronie możliwość czynnego udziału w tym postępowaniu, a wyrażonych w przepisach art. 10, art. 79, art. 81 k.p.a. oraz z naruszeniem art. 105 par. 1 k.p.a. Na wstępie należy zauważyć, iż wraz z podjęciem postępowania w sprawie organ administracji winien ustalić krąg osób posiadających przymiot strony przedmiotowego postępowania oraz zawiadomić je o jego wszczęciu. Po myśli art. 28 ustawy z dnia 7. lipca 1994 r. Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przyjmuje się, iż przymiot strony, także w postępowaniu w sprawie samowoli budowlanej dotyczy właścicieli działek sąsiednich w takim zakresie, w jakim inwestycja narusza ich uzasadnione, prawem chronione interesy. Z dniem 3. czerwca 2005 r. na skutek zapoznania się z pismem skarżącej, organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie w sprawie zbadanie legalności wybudowanego na działce należącej do sąsiadów A. i S. małżonków G. zbiornika na ścieki (szamba). Powyższe znajduje potwierdzenie już w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania kierowanym do inwestorów. Tym samym należałoby oczekiwać, iż osoba, która była inicjatorem postępowania zostanie powiadomiona o jego wszczęciu. Tymczasem w aktach administracyjnych brak jest dokumentu, który potwierdzałby, iż strona skarżąca została powiadomiona o podjęciu postępowania, aczkolwiek jej dane adresowe znajdują się wykazie stron, którym zawiadomienie miało być doręczone. Okoliczności tej, podnoszonej również w skardze, nie kwestionuje organ nadzoru budowlanego. Na marginesie należy też zauważyć, iż w aktach administracyjnych brak również zwrotnych potwierdzeń odbioru zawiadomienia o wszczęciu postępowania przez samych inwestorów. Natomiast na powoływanym już wykazie znajdują się również nazwiska trzech osób, których dane pojawiają się wyłącznie na przedmiotowej liście. W toku dalszych czynności nie doręczono im żadnych dokumentów, nie powiadamiano o przebiegu postępowania, brak również jakiejkolwiek wzmianki, kim są te osoby i czy należy je zakwalifikować jako strony postępowania. Jedynie ze znajdującej się w aktach sprawy mapy sytuacyjnej dla celów projektowych oraz z wypisów z rejestru gruntów wynika, iż są to właściciele działek sąsiadujących z działką inwestorów. Powracając do sytuacji skarżącej w toku prowadzonego postępowania administracyjnego wskazać należy, iż strona nie została również powiadomiona o terminie wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 18. lipca 2005 r. Natomiast ustalenia poczynione w trakcie wizji stały się podstawą zaskarżonych rozstrzygnięć i stanowią główny materiał dowodowy w sprawie. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, iż poprzez udział stron w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć ich udział w całym ciągu czynności przygotowawczych tego postępowania. Absencja strony w postępowaniu administracyjnym (...) obejmuje zatem zarówno przypadki, gdy strona w ogóle nie brała udziału w postępowaniu, jak i gdy nie brała udziału w istotnych czynnościach przygotowawczych organu. Przy tym, to nie strona winna wykazać dostateczną aktywność, aby zapewnić dla siebie czynny udział w postępowaniu, lecz stosownie do art. 10 par. 1 k.p.a. taki obowiązek spoczywa na organach administracji publicznej. (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 30. września 2004 r. wydany w sprawie o sygn. akt I SA 149/03 LEX Nr 156896). Wskazanym obowiązkom organ uchybił. W uzasadnieniu decyzji umarzającej postępowanie organ powołał się na oględziny z dnia 18. lipca 2005 r. Dowód ten, stanowiący podstawę rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji został jednak przeprowadzony bez udziału skarżącej. Brak również dokumentu, z którego wynikałoby, iż skarżąca była zawiadomiona o terminie jego przeprowadzenia. Fakt ten daje podstawę do stwierdzenia przez Sąd, iż w toku postępowania administracyjnego został naruszony przepis art.10 par. 1 k.p.a. obligujący organ do zapewnienia stronie możliwości udziału w każdym stadium postępowania. (vide: wyrok NSA w Warszawie z 22. kwietnia 1999 r. wydany w sprawie o sygn. akt IV SA 461/97 LEX Nr 47182). Bezspornym jest, iż w analizowanej sprawie oględziny z dnia 18. lipca 2005 r. trzeba zakwalifikować jako istotną czynność postępowania, która została przeprowadzona bez udziału wszystkich jego stron. Wskazana powyżej czynność, której wynik miał podstawowe znaczenie dowodowe w sprawie, została przeprowadzona nie tylko z naruszeniem art. 10 par. 1 k.p.a., ale także art. 79 k.p.a.. Przepisy te wymagają zapewnienia stronie udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 par. 1 k.p.a.), w tym, w przeprowadzanym dowodzie (art. 79 par. 1 k.p.a.). O terminie oględzin każda ze stron musi być powiadomiona co najmniej na siedem dni przed ich terminem w celu umożliwienia jej wzięcia udziału w tej czynności oraz przygotowania się do niej. W toku przeprowadzania czynności strona ma prawo zadawać pytania świadkom, biegłym i innym stronom oraz składać wyjaśnienia (art. 79 par. 2 k.p.a.),(vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 14. maja 1998 wydany w sprawie o sygn. akt IV SA 1111/96 LEX Nr 43267). W rozpoznawanej sprawie organ wskazanym powyżej obowiązkom uchybił, gdyż jak wynika z akt postępowania administracyjnego oraz oświadczenia skarżącej, nie zawiadomił jej o wszczęciu postępowania, o jego istotnych czynnościach oraz przed wydaniem decyzji nie umożliwił stronie skarżącej oraz pozostałym uczestnikom zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranego materiału dowodowego. (vide: wyrok NSA w Warszawie z 18. listopada 1999 r. wydany w sprawie o sygn. akt IISA 1210/99, LEX Nr 46806 i wyrok NSA w Warszawie z dnia 14. maja 1998 r. wydany w sprawie o sygn. akt IV SA 1111/96, LEX Nr 43267). W ponownym postępowaniu organy administracji winny zwrócić szczególną uwagę na krąg podmiotów uczestniczących w sprawie w charakterze strony i zapewnić im prawo czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w tym zawiadamiać o terminach przeprowadzanych czynności procesowych i umożliwić wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego. Ponadto organy administracji z uwzględnieniem powyższych zaleceń winny w sposób niebudzący wątpliwości żadnej ze stron postępowania, wyjaśnić okoliczności związane z istnieniem, bądź nieistnieniem przedmiotowego zbiornika na ścieki. Wskazane powyżej uchybienia procesowe stanowią naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w przepisach art.10, art. 79 i art. 81 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy. Z przytoczonych powyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30. sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu orzeczono zgodnie z par. 18 i par. 19 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28. września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). A.T.-P.