II SA/Łd 826/06

Dnia 24 kwietnia 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski, Sędziowie Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.), Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Protokolant Referendarz sądowy Robert Adamczewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2007 roku sprawy ze skargi B.S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w przedmiocie rozbiórki obiektu oddala skargę. Pismem z dnia [...], B. S. złożyła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. wniosek o zmianę w trybie art. 154 k.p.a. ostatecznej decyzji tego organu z dnia 10 sierpnia 2004 r., w przedmiocie nakazania rozbiórki garażu, samowolnie dobudowanego do budynku mieszkalnego i gospodarczego, poprzez uchylenie ww. decyzji i wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz legalizującej dokonaną samowolę budowlaną. Wniosek skarżąca uzasadniła faktem wystąpienia do Prezydenta Miasta S. z podaniem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy terenu, na którym usytuowana została przedmiotowa inwestycja. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] odmówił B. Sz. uchylenia decyzji z dnia [...] nakazującej rozbiórkę. Zdaniem organu I instancji, decyzja o nakazie rozbiórki nie jest decyzją, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, a tym samym nie zostały spełnione przesłanki z art. 154 k.p.a. Organ podkreślił, że wskazywany przepis art. 154 k.p.a. nie ma w ogóle zastosowania do decyzji o nakazie rozbiórki. Ponadto – jak stwierdził organ I instancji, z uwagi na szczególny charakter art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), zastosowanie nadzwyczajnych trybów zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej, nie może sanować skutku samowoli budowlanej. Od powyższej decyzji skarżąca złożyła odwołanie, wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu odwołania podniosła przede wszystkim, że – w jej ocenie – dokonana samowola nie narusza praw osób trzecich, jest "wykonana zgodnie z wiedzą techniczno-budowalną" i jak twierdzi "została w pewien sposób zalegalizowana" poprzez prawomocną decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...], ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku gospodarczego na działce nr 46. Mając powyższe na uwadze wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania. Po rozpatrzeniu odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie odmowa zmiany decyzji w trybie art. 154 k.p.a. uzasadniona była niespełnieniem przesłanki braku nabycia przez skarżącą prawa. Jak wskazał organ, bezspornym faktem jest, że na mocy decyzji z dnia [...] nałożony został na skarżącą obowiązek dokonania rozbiórki garażu samowolnie dobudowanego do budynku mieszkalnego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył przy tym, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony został pogląd, iż każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje prawa strony, należy traktować jako rozstrzygniecie na podstawie którego strona nabyła prawo. Powołał się w tym zakresie także na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 grudnia 1997 r., sygn. akt III RN 92/97. Z tego też względu, zdaniem organu II instancji, decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] ukształtowała sytuację prawną skarżącej, poprzez określenie faktu nałożenia obowiązku i jego zakresu. Wobec powyższego, wskazana wyżej okoliczność nie spełnienia przesłanki braku nabycia prawa, przesądza – zdaniem organu odwoławczego – o trafności podjętego rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego stopnia podstawowego. Organ odwoławczy stwierdził również, że treść obowiązującego w dniu wydania decyzji z dnia [...] przepisu nakazującego rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu, nie pozostawia wątpliwości co do jego charakteru. Jest to bowiem przepis o charakterze bezwzględnie obowiązującym, tj. nie przewidującym możliwości jego modyfikacji. Organ nie dopatrzył się przy tym okoliczności pozwalającej na uznanie, że interes skarżącej jest słuszny i godny ochrony w stopniu wymagającym poświęcenia interesu społecznego. Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła B. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zdaniem strony, kwestia nabycia przez stronę postępowania prawa, nie ma w tym konkretnym przypadku rozstrzygającego znaczenia. Skarżąca podniosła w związku z tym, że okoliczność nałożenia obowiązku rozbiórki nie musi być rozpatrywana jako fakt nabycia prawa. Ponadto, zdaniem skarżącej, odwołanie "mogło i winno" zostać rozpatrzone w kontekście interesu skarżącej i interesu społecznego. Skarżąca powołała się w tym względzie na orzecznictwo sądów administracyjnych, wyprowadzając wniosek, że organ mógł rozpoznać jej odwołanie nie tylko w oparciu o art. 154 k.p.a., ale również na podstawie art. 155 k.p.a., który – jak stwierdziła – "rozszerza krąg podmiotów na osoby, które nabyły prawo". Na koniec skarżąca podniosła, że jej słuszny interes w żadnej mierze nie szkodzi interesowi społecznemu. W odpowiedzi na skargę, [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 powołanej ustawy). Sąd nie przejmuje jednakże sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) określa natomiast granice orzekania stwierdzając, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi decyzja podlega uchyleniu w całości lub w części, jeżeli sąd stwierdzi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W postępowaniu administracyjnym istnieje zasada, że sprawa administracyjna zakończona ostateczną decyzją administracyjną nie może być przez organ administracyjny ponownie rozpoznawana. Jedynie w ściśle określonych przypadkach dopuszczalne jest uchylenie lub zmiana ostatecznej decyzji, stwierdzenie nieważności takiej decyzji lub wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego taką decyzją (art. 16 § 1 k.p.a.). Rozstrzygając niniejszą sprawę, należy odnieść się na wstępie do treści art. 154 § 1 k.p.a., który to przepis stał się podstawą wniosku skarżącej o zmianę decyzji o nakazie rozbiórki budowli i stanowił podstawę rozstrzygnięcia organów obydwu instancji. Wskazać w związku z tym należy, że zastosowanie przepisu art. 154 § 1 k.p.a. wymaga spełnienia łącznego następujących przesłanek: a) decyzja ostateczna nie tworzy praw dla żadnej ze stron postępowania, b) za uchyleniem lub zmianą takiej decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Ocena w tym zakresie należy do właściwego organu administracji publicznej. Odnośnie pierwszej z wymienionych przesłanek, to w praktyce orzeczniczej i doktrynie prawa powszechnie przyjmuje się, że przez nabycie prawa z decyzji ostatecznej (art. 154 k.p.a.) należy rozumieć każde przysporzenie w sferze prawnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że "nabycie praw" może nastąpić również w decyzji nakładającej obowiązek. W przypadku decyzji, na mocy której nałożono na stronę obowiązek, tym "przysporzeniem w sferze prawnej" jest skonkretyzowanie co do treści i rozmiaru spoczywającego na stronie obowiązku. W ten sposób przepisy k.p.a. chronią stronę przed zwiększeniem określonego decyzją ostateczną obowiązku, bez jej zgody, tylko z tego powodu, że "przemawia za tym interes społeczny". Żeby zatem przyjąć, iż decyzja ostateczna nakładająca na stronę obowiązek, jest decyzją na mocy, której strona nabyła prawo nie trzeba wykazywać, która strona i jakie prawo nabyła. Pojęcie "nabycie praw" użyte w art. 154 k.p.a. należy rozumieć szeroko, przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawa" (por np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2003 r., sygn. akt IV SA 3205/01). Przepis art. 48 Prawa budowlanego stanowi sankcję stosowaną wobec sprawców samowoli budowlanej. Obliguje on właściwy organ administracji do orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części w razie stwierdzenia, że wystąpiła jedyna wymagana do wydania takiego orzeczenia przesłanka, polegająca na tym, że obiekt jest realizowany w warunkach samowoli budowlanej. Nie ma znaczenia przy orzekaniu na podstawie art. 48 ustawy – Prawo budowlane, czy w sprawie występuje słuszny interes strony lub interes społeczny w rozumieniu art. 154 k.p.a. Uwzględnienie na podstawie art. 154 k.p.a. wniosku o uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę, ze względu na słuszny interes strony lub interes społeczny, prowadziłby do złagodzenia restrykcyjności przepisu art. 48 ustawy – Prawo budowlane, co pozostawałoby w sprzeczności z wolą ustawodawcy. Stąd też w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie wyrażany jest pogląd, który podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, że przepis art. 154 k.p.a. nie ma w ogóle zastosowania do decyzji o nakazie rozbiórki, ze względu na to, że decyzja ta nie może być traktowana jako decyzja, na mocy której żadna ze stron nie nabywa prawa. Co do zasady, nie jest więc możliwa zmiana lub uchylenie decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego w trybie art. 154 k.p.a., gdyż nie jest możliwe spełnienie podstawowego warunku opisanego w tym przepisie, jakim jest nienabycie przez stronę, na mocy decyzji o nakazie rozbiórki, żadnych praw. Tym samym za niedopuszczalne uznać należy wzruszenie w trybie art. 154 k.p.a. decyzji o nakazie rozbiórki. Słuszny interes strony, w rozumieniu art. 154 § 1 k.p.a., musi być bowiem rozumiany jako interes znajdujący oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Z punktu widzenia przesłanek art. 154 k.p.a. słuszny interes strony, rozpatrywany aż do kolizji z interesem społecznym, nie może być sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem ustawy, ani też go zastępować (tak byłoby w przypadku art. 48 ustawy – Prawo budowlane), albowiem zasada praworządności, wyrażona w art. 6 k.p.a., zobowiązuje organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa. Art. 48 ustawy – Prawo budowlane też traktować jako przepis szczególny, sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie decyzji nakazującej rozbiórkę na podstawie art. 155 kpa. Mając powyższe na uwadze uznać należało, iż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. W związku z powyższym, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270), Sąd skargę oddalił.