II SA/Łd 827/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Protokolant Asystent sędziego Żywilla Król, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2007 r. sprawy ze skargi Gminy O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w sprawie [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie wykonania robót budowlanych oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Starosty W. z dnia [...], wycofującą brak sprzeciwu w sprawie zgłoszenia wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie ciągu pieszo-jezdnego przy przedszkolu na działce o nr geodezyjnym 465 w obrębie O., Gmina O. oraz wnoszącą sprzeciw w sprawie zgłoszenia wykonania ww. robót budowlanych. Ustalono, że w dniu 24 marca 2006 r. do Starostwa Powiatowego w W. wpłynęło zgłoszenie Wójta Gminy O. o zamiarze przystąpienia w dniu 26 kwietnia 2006 r. do wykonania robót budowlanych, polegających na przebudowie ciągu pieszo-jezdnego przy przedszkolu w miejscowości O., działka geod. nr 465 w O. Starosta W. pismem z dnia 27 marca 2006 r. poinformował, że nie wnosi sprzeciwu w sprawie ww. zgłoszenia. Następnie decyzją z dnia [...] Starosta W. wycofał brak sprzeciwu w sprawie zgłoszenia wykonywania robót budowlanych polegających na przebudowie ciągu pieszo-jezdnego przy przedszkolu na działce o nr geodezyjnym 465 w obrębie O. i wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia wykonywania ww. robót budowlanych. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołał się na fakt powzięcia wiadomości o wydaniu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. ostatecznej decyzji z dnia [...], mocą której nakazał rozbiórkę wykonanej samowolnie przez inwestora drogi na działce o nr geod. 465 w obrębie O.. Jak wskazał dalej organ, inwestor do czasu zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych nie wykonał przedmiotowej decyzji o nakazie rozbiórki. W konkluzji organ I instancji stwierdził, że ponieważ zgodnie z art. 32 ust. 4a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 powołanej ustawy, organ zdecydował o wniesieniu sprzeciwu do zgłoszenia wykonania robót budowlanych, polegających na przebudowie ciągu pieszo-jezdnego przy przedszkolu na działce o nr geodezyjnym 465 w obrębie O. Od decyzji tej odwołanie złożył Wójt Gminy O. zarzucając, iż wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Wskazał w związku z tym na przesłanki art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a., wnosząc o uchylenie decyzji Starosty W. w całości. W uzasadnieniu odwołania Wójt Gminy O. stwierdził, że pismo Starosty W. z dnia 27 marca 2006 r. jest w praktyce uzewnętrznianiem woli organu administracji i wywołuje skutki z chwilą jego doręczenia. Odwołujący się, wskazując na orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdził, że pismo to uznać należy za decyzję administracyjną, ponieważ pochodzi ono od organu administracji, skierowane jest na zewnątrz i w sposób władczy rozstrzyga o prawach lub obowiązkach prawnych osób w sprawie indywidualnej. Tym samym, zdaniem odwołującego się, Starosta W. nie wnosząc sprzeciwu rozstrzygnął sprawę z wniosku Gminy O. w sposób ostateczny. Wskazując jednocześnie na treść art. 110 k.p.a. stwierdził, że z chwilą należytego ogłoszenia lub doręczenia decyzji stronom zyskuje ona cechy niezmienności w tym znaczeniu, że organ który ją wydał, sam nie może jej zmieniać. W tym stanie rzeczy – jak stwierdził Wójt Gminy O. – decyzja Starosty W. z dnia [...] dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. i z tych też względów powinna zostać uchylona. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w materiale dowodowym sprawy znajduje się postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] o wstrzymaniu robót budowlanych realizowanych na działce nr 465 wzdłuż działki nr 469/7 w O. przy budowie drogi, w terminie do 31 grudnia 2003r. oraz decyzja z dnia [...] nakazująca rozbiórkę tej drogi. Zdaniem organu, powyższe dokumenty świadczą o tym, że inwestor – Wójt Gminy O. – dokonując zgłoszenia wykonywania robót budowlanych w dniu 26 kwietnia 2006 r. nie ujawnił wszystkich okoliczności związanych z powyższą sprawą, a przede wszystkim faktu, iż w sprawie przebudowy ciągu pieszo-jezdnego przy przedszkolu w miejscowości O. na działce geod. nr 465 w O. toczyło się w tym czasie postępowanie w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w W. Co prawda, jak wskazał organ, Starosta W. przyjmując zgłoszenie nie wniósł sprzeciwu, co jednakże nie uprawniało inwestora do jakichkolwiek działań w przedmiotowej sprawie. Dalej organ podniósł, iż w świetle art. 30 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Przy czym, do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu, nie później jednak niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Jak wskazał organ, z ww. przepisu jednoznacznie wynika, że inwestor nie może przystąpić do wykonywania robót objętych zgłoszeniem przed upływem 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia do właściwego organu nawet w przypadku gdy organ poinformował wnioskodawcę, że nie wnosi sprzeciwu. Powyższy termin jest w ocenie organu terminem obligatoryjnym, którego nie można skracać a stanowisko organu może być wyrażone tylko w formie decyzji administracyjnej, jako sprzeciw. Dalej organ odwoławczy podniósł, że pismo Starosty Powiatowego w W. z dnia 27 marca 2006 r. zostało wydane z naruszeniem prawa, ponieważ powoływany przepis art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane nie uprawnia organu administracji architektoniczno-budowlanej do przedstawienia swojego stanowiska w formie pisma. Natomiast decyzja Starosty W. o sprzeciwie, anulująca wcześniejsze pismo, wydana została z zachowaniem 30 dniowego terminu wynikającego z postanowień art. 30 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane. Zdaniem organu, podnoszone w odwołaniu skarżącego zarzuty, że strona nabyła prawo w momencie rozstrzygnięcia ww. sprawy, w omawianym przypadku nie mają uzasadnienia, bowiem zgodnie z powoływanym przepisem art. 30 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane strona nabywa prawo do rozpoczęcia robót budowlanych po upływie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia do właściwego organu, który nie ma prawa skracać tego terminu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na przedmiotowe rozstrzygnięcie wniósł Wójt Gminy O. W uzasadnieniu skargi organ stwierdził, że w jego ocenie pismo Starosty W. z dnia 27 marca 2006 r. jest decyzją rozstrzygającą w sposób ostateczny sprawę wniosku Gminy O. i ponowne wydanie decyzji przez ten sam organ w tej samej sprawie, w zastosowanym trybie jest istotnym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Dlatego też nie zgadza się ze stanowiskiem Wojewody [...] zawartym w jego decyzji z dnia [...] utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji. Odwołując się do przesłanek zawartych w treści art. 30 ust. 6 ustawy – Prawo budowlane skarżący stwierdził, że Starosta W. nie miał podstaw do wniesienia sprzeciwu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...], podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. W treści odpowiedzi organ powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 powołanej ustawy). Sąd nie przejmuje jednakże sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) określa natomiast granice orzekania, stwierdzając że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, decyzja podlega uchyleniu w całości lub w części, jeżeli sąd stwierdzi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w związku ze zgłoszeniem Wójta Gminy O. zamiaru przystąpienia do wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie ciągu pieszo-jezdnego przy przedszkolu w miejscowości O., działka geod. nr 465 w O. Do postępowania tego znajdowały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), a w szczególności art. 30 ust. 5 tej ustawy. Stan faktyczny sprawy nie jest sporny, gdyż ustalono, że zgłoszenie Wójta Gminy O. w sprawie wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie ciągu pieszo-jezdnego przy przedszkolu na działce o nr geodezyjnym 465 w obrębie O., Gmina O. zostało wniesione do organu I instancji w dniu 24 marca 2006 r. Pismem z dnia 27 marca 2006 r. Starosta W., działając jako organ I instancji, poinformował skarżącego, że nie wnosi sprzeciwu w sprawie ww. zgłoszenia. Następnie, wobec powzięcia wiadomości o wydaniu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. ostatecznej decyzji z dnia [...], mocą której organ ten nakazał rozbiórkę wykonanej samowolnie przez inwestora drogi na działce o nr geod. 465 w obrębie O., organ I instancji w decyzji wydanej dnia [...] wycofał swoje uprzednie stanowisko w sprawie i wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia wykonywania ww. robót budowlanych. Decyzja doręczona została stronie w dniu 10 kwietnia 2006 r. Nie ulega więc wątpliwości, że od dnia wpłynięcia zgłoszenia do dnia doręczenia decyzji wyrażającej sprzeciw co do tego zgłoszenia nie upłynęło więcej niż 30 dni. Skarżący uważa jednakże, że wobec uprzedniego nie wniesienia sprzeciwu przez organ I instancji (w formie pisma kierowanego do inwestora), późniejsze jego wycofanie i wniesienie sprzeciwu, nawet w terminie 30 dniowym nie ma prawnego umocowania, a sam sprzeciw jest bezskuteczny. Ocena prawna sądu administracyjnego powinna w tej sytuacji faktycznej dotyczyć w pierwszym rzędzie ustalenia, czy fakt poinformowania inwestora przez organ I instancji zwykłym pismem o "nie zgłoszeniu sprzeciwu" i późniejsze wycofanie się z tego pisma i wydanie w zakreślonym 30-dniowym terminie decyzji o sprzeciwie jest dopuszczalne i jakie wywołuje skutki prawne. Zgodnie z treścią art. 30 ust. 5 powoływanej ustawy, zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. W ocenie Sądu, z powyższego wynika, iż inwestor może rozpocząć roboty budowlane, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia nie zostanie mu doręczona decyzja zawierająca sprzeciw organu, milczenie organu w powyższym terminie jest uprawnieniem dla inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych. Zdaniem Sądu, powyższy termin przewidziany w art. 30 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane jest terminem zawitym i nie jest możliwe jego przedłużanie, czy też skracanie. Literalna wykładnia tego przepisu nie może nasuwać żadnych wątpliwości w tym zakresie, dopiero 31 dnia od chwili zgłoszenia, jeżeli nastąpiło milczenie organu inwestor może rozpocząć roboty budowlane. Z ww. przepisu jednoznacznie wynika więc, że inwestor nie może przystąpić do wykonywania robót objętych zgłoszeniem przed upływem 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia do właściwego organu, a stanowisko organu może być wyrażone tylko w formie decyzji jako sprzeciw. Ustawa – Prawo budowlane nie przewiduje bowiem możliwości wydawania aktu lub pisma zawierającego zgodę na inwestycję, a jedynie stanowi o decyzji wnoszącej sprzeciw i o braku wniesienia sprzeciwu w zakreślonym terminie. W tej sytuacji uznać należy, że pismo Starosty W. z dnia 27 marca 2006 r. zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa, ponieważ cytowany przepis art. 30 ust. 5 nie uprawnia organu administracji architektoniczno-budowlanej do przedstawienia swojego stanowiska w formie zwykłego pisma. Prawidłowo natomiast Starosta W. w momencie powzięcia informacji od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. o toczącym się postępowaniu w sprawie przebudowy ciągu pieszo-jezdnego na działce nr 465 w m. O. – mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy – wniósł sprzeciw od przedmiotowego zgłoszenia. Organ dokonał tego zgodnie z prawem zachowując 30-dniowy termin do złożenia sprzeciwu. Jest to szczególnie uzasadnione, wobec faktu ustalenia przez organ, że inwestor jeszcze przed zgłoszeniem wykonania robót faktycznie te roboty wykonał. W tej sytuacji zgłoszenie przez organ sprzeciwu jest w pełni uzasadnione, albowiem uznać należałoby, że w tym przypadku zgłoszenie ma na celu obejście prawa i uzyskanie zgody na zalegalizowanie robót budowlanych, co do których – jak w tym przypadku – wydano nakaz rozbiórki. Stanowisko to znajduje także poparcie w literaturze przedmiotu, gdzie wskazuje się, że organ wnosi sprzeciw wówczas, gdy zgłoszenie dotyczy budowy obiektu budowlanego w miejscu, w którym taki obiekt już istnieje (por. Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2006, s. 377). Starosta W. informując stronę o niewniesieniu sprzeciwu, a następnie wycofując swój brak sprzeciwu niewątpliwie uchybił przepisom prawnym co do formy i sposobu załatwienia sprawy. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko skarżącego (powołującego się na wyrok NSA z dnia 21 lutego 1994 r.), iż pismo nie mające formy decyzji należy uznać za decyzję administracyjną, ponieważ pochodzi ono od organu administracji, skierowane jest na zewnątrz i w sposób władczy rozstrzyga o prawach lub obowiązkach prawnych osób w sprawie indywidualnej, chociażby nawet dla rozstrzygnięcia takiego brak było podstawy prawnej. Jednakże uchybienie, którego dopuściły się organy administracji w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji nie ma wpływu na wynik sprawy. Bowiem zgłoszenie dokonane przez Gminę dotyczyło inwestycji - jak już zaznaczono wyżej - zrealizowanej. Samo więc zgłoszenie naruszało przepisy prawa i jako nieprawidłowe nie mogło być prawnie skuteczne. W takiej sytuacji zmiana stanowiska organu (wobec powzięcia informacji o obowiązku rozbiórki inwestycji objętej zgłoszeniem), po wcześniejszym powiadomieniu inwestora o niewniesieniu sprzeciwu odpowiada w rezultacie prawu. Zgłoszenie dotyczące inwestycji wykonanej nie jest prawidłowe w rozumieniu przepisu art. 30 prawa budowlanego i nie wywołuje skutków przewidzianych w tym przepisie. A organ ma obowiązek wnieść sprzeciw, co zaskarżoną decyzją uczynił. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.