II SA/Łd 828/12

Dnia 23 października 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA: Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA: Czesława Nowak – Kolczyńska Sędzia WSA: Barbara Rymaszewska (spr.) Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2012 roku przy udziale --- sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej decyzję ostateczną dotyczącą ustalenia warunków zabudowy - oddala skargę. II SA/Łd 828/12 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] znak: [...] zmieniającej ostateczną decyzję tego organu z dnia [...] znak: [...]. Organ w uzasadnieniu wyjaśnił, że ostateczną decyzją z dnia [...] znak. [...], organ pierwszej instancji ustalił na wniosek X warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków handlowo-usługowych, budowie zjazdu z ul. A, przebudowie zjazdu z ul. B, przebudowie przyłączy: wody, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, energetycznego, gazowego, zmianie sposobu użytkowania budynku poprzemysłowego na funkcję handlowo-usługową lub mieszkalną, na terenie ozn. nr ewid. dz. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...]. przy ul. A i B w T.. Następnie decyzją z dnia [...] znak. [...], organ gminy przeniósł powyższą decyzję, w trybie art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80. poz. 717 z późn. zm.) na rzecz Y Sp. z o.o.. Organ wskazał też, że decyzja z dnia [...] znak: [...] wydana po rozpoznaniu wniosku Y Sp. z o.o. dokonywała zmiany ostatecznej decyzji z dnia [...] w trybie art. 155 k.p.a. tj. przedmiot inwestycji otrzymał nowe brzmienie: budowa zespołu budynków handlowo-usługowych wraz z łącznikami komunikacyjnymi, budowa zjazdu z ul. A, przebudowa zjazdu z ul. B, przebudowa i budowa przyłączy: wody, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, energetycznej SN i NN, telekomunikacyjnego, gazowego i sieci wody gorącej c.o. oraz rozbudowa, przebudowa i nadbudowa istniejącego budynku poprzemysłowego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na funkcję handlowo-usługową lub mieszkalną oraz pkt 3 litera c) tiret szóste decyzji otrzymał brzmienie "należy zaprojektować miejsca rozmieszczenia reklam i informacji wizualnej od strony ul. A". Dalej organ wskazał, że postanowieniem z dnia [...] nr [...] Kolegium wszczęło z urzędu postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...]. Kolegium podniosło, że podstawową przesłanką dokonania zmiany ostatecznej decyzji jest zgoda stron postępowania udzielona wprost i wyraźnie przez stosowne oświadczenie. Zgoda stron nie może być ani dorozumiana, ani domniemana, przy czym granice dozwolonych zmian decyzji wyznacza treść wyrażonej zgody. Wskazał nadto, że organ pierwszej instancji podjął postępowanie na wniosek inwestora z dnia [...], nie powiadomił jednak o tym pozostałych stron postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...], a także nie przedstawił przedmiotu tego postępowania. Wprawdzie inwestor dołączył do wniosku zgody stron na zmianę decyzji, co jednak nie zwalniało organu z obowiązku przeprowadzenia postępowania zgodnie z art. 10 § 1, art. 61 § 4, art. 80, art. 81 i art. 155 k.p.a.. W konsekwencji powyższego organ nie dysponował zgodą wszystkich stron na zmianę decyzji, a mianowicie M. W. (z wypisu z rejestru gruntów wynika, że właścicielami działki ozn. nr ewid. [...] są: B. i M. W.). Ponadto organ nie wyjaśnił umocowania A. W. do reprezentowania Z Sp. z o.o., a co za tym idzie, czy dysponował zgodą tej Spółki na zmianę decyzji. W związku z tym, organ uznał, że w sprawie doszło do rażącej wadliwości decyzji, co uzasadnia jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Kolegium wyjaśniło, że inną kwestią w przedmiotowej sprawie jest to, czy zmiana ostatecznej decyzji z dnia [...], w zakresie wskazanym we wniosku z dnia [...], mogła nastąpić w trybie art. 155 k.p.a.. Organ podkreślił, że postępowanie prowadzone w trybie art. 155 k.p.a. nie zmierza do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy już ostatecznie zakończonej, w żadnym też razie nie można w tym trybie rozszerzać zakresu sprawy administracyjnej. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Zdaniem organu strona nie może zatem dążąc do zmiany decyzji w tym trybie, zmieniać zakresu pierwotnego żądania zakończonego decyzją. Organ dodatkowo wskazał, że postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] dotyczyło m.in. zmian sposobu użytkowania budynku poprzemysłowego na funkcję handlowo-usługową lub mieszkalną (bez zmiany gabarytów) i budowy odrębnych obiektów handlowo-usługowych, natomiast we wniosku z dnia [...] inwestor wystąpił o rozbudowę, przebudowę i nadbudowę istniejącego budynku poprzemysłowego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na funkcję handlowo-usługową lub mieszkalną oraz połączenie łącznikami komunikacyjnymi budynków handlowo-usługowych. Akceptacja tego stanu przez organ gminy decyzją z dnia [...] nastąpiła bez wskazania, że takie zagospodarowanie znajduje potwierdzenie w ustalonym poprzednio stanie faktycznych i prawnym. Niezależnie od tego połączenie łącznikiem komunikacyjnym budynków handlowo-usługowych o powierzchni sprzedaży do 2.000 m2 każdy spowoduje, że powstanie jednolity kompleks zabudowy handlowo-usługowej o powierzchni sprzedaży przekraczającej 2.000 m". Budynki handlowo-usługowe połączone łącznikami nie stanowią odrębnych obiektów wolnostojących. Z kolei ulokowanie i powstanie obiektu handlowego o powierzchni powyżej 2.000 m2 może nastąpić wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 15 ust. 3 pkt 4 w związku z art. ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. Nr 80. poz. 717 z późn. zm.). Stosownie do art. 62 ust. 2 tej ustawy postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy powinno być zawieszone do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, gdy wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu. Pismem z dnia 4 maja 2012 r. Y Sp. z o.o. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] oraz o jej uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie nieważności decyzji z dnia [...] Strona podniosła, że w dniu [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze zakończyło również inne postępowanie nieważnościowe w sprawie [...], tj. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...]. Postępowanie to Kolegium umorzyło uznając decyzję z dnia [...] za ważną i wskazując, że wątpliwości co do interpretacji przepisów nie mogą prowadzić do postawienia decyzji zarzutu rażącej obrazy prawa. Zdaniem strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze słusznie uznało, że przyjęcie przez organ administracyjny jednej z kilku możliwych interpretacji przepisów prawa materialnego co do wątpliwości, czy planowana inwestycja może zostać przeprowadzona pomimo braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie może prowadzić do nieważności decyzji. Zdaniem strony ocena istnienia tożsamości sprawy administracyjnej w wypadku trybów nadzwyczajnych powinna uwzględniać, że nieuchronne zmiany stanu faktycznego nie mogą mieć na nią wpływu, gdy chodzi o konkretyzację jednego stosunku administracyjnoprawnego. W wypadku stosowania art. 155 k.p.a. regułą jest, ze to właśnie zmiana okoliczności faktycznych, następująca po skonkretyzowaniu uprawnień lub obowiązków strony uzasadnia skorzystanie z instytucji zmiany (uchylenia) decyzji. Podkreśliła, iż przedmiotem obydwu decyzji Prezydenta Miasta T.: z dnia [...] oraz decyzji zmieniającej - z dnia [...] była ta sama inwestycja, a ściślej - ustalenie warunków zabudowy dla tej samej inwestycji, polegającej na budowie zespołu budynków handlowo - usługowych, zlokalizowanych w tym samym miejscu, o nie zmienionej powierzchni sprzedaży. Niepodważalna jest też tożsamość podmiotowa stron obydwu decyzji administracyjnych. Zarówno zmiany dotyczące rozbudowy, przebudowy i nadbudowy istniejącego budynku poprzemysłowego jak i wprowadzenie tzw. łączników komunikacyjnych stanowiły okoliczności prawnie obojętne dla dopuszczalności wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Zauważyła też, że potrzeba rozbudowy, przebudowy i nadbudowy w/w budynku jest konsekwencją zatwierdzonej w pierwotnej decyzji zmiany sposobu użytkowania budynku poprzemysłowego, a przy tym próbą dostosowania inwestycji do dalekoidących wymagań Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Ł.. Zmiana opisu przedmiotu inwestycji dotycząca budynku poprzemysłowego stanowi więc doprecyzowanie decyzji z dnia [...], a nie rozszerzenie jej przedmiotu. Strona nie podzieliła poglądu Samorządowego Kolegium Odwoławczego, według którego wybudowanie łączników zgodnie z decyzją z dnia [...]doprowadzi do powstania jednego obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży przekraczającej 2.000 m2, bowiem ocena ta nie została poparta żadną analizą techniczną projektowanych łączników ani analizą prawną, zmierzającą do ustalenia charakteru projektowanego zespołu budynków. Zdaniem strony łączniki nie stanowią obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane - nie posiadają fundamentów, nie stanowią całości techniczno - użytkowej, nie są przeznaczone na handel i tym samym nie mieszczą w sobie dodatkowej powierzchni sprzedaży. Stanowią one wyłącznie układ komunikacyjny poza budynkami (obiektami handlowymi), wyodrębnionymi z przestrzeni za pomocą stałych ścian - przegród budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt. 2 Prawa budowlanego. Wskazała nadto, że pojęcie "jednolitego kompleksu zabudowy handlowo -usługowej" jakim posłużyło się Kolegium nie jest tożsame z ustawowym pojęciem "obiekt handlowy", w rozumieniu art. 15 ust.3 pkt. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 10 ust. 2 pkt. 8 tej ustawy, bowiem tylko w ramach jednego obiektu handlowego dopuszczalne jest tymczasem sumowanie powierzchni sprzedaży na potrzeby oceny, czy budowa określonego obiektu handlowego może nastąpić pomimo braku odpowiednich postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo, samo ustalenie warunków dla zmiany sposobu użytkowania budynku poprzemysłowego mogłoby w dalszym etapie okazać się niewystarczające dla skutecznej realizacji przedsięwzięcia, co z kolei, zdaniem strony mogłoby naruszyć zarówno interes strony jak również interes społeczny. Decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta T. narusza zdaniem strony art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., bowiem zastosowano przy jej wydawaniu jedną z możliwych interpretacji niejednoznacznych w swej treści przepisów prawa. Podkreśliła, że decyzja z dnia [...] nie została zaskarżona przez żadną ze stron postępowania, co wskazuje jednoznacznie, iż interesu żadnej ze stron nie narusza. Po czwarte - ze względów przytoczonych powyżej, również zaniechanie przez organ l instancji powiadomienia stron o postępowaniu w sprawie zmiany decyzji nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności, brak jest bowiem negatywnych skutków tego naruszenia, skoro żadna ze stron nie wnosiła zastrzeżeń do zmiany decyzji, co więcej wszystkie strony wyraziły pisemną zgodę na zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Wszystkie strony zostały więc, choć w sposób nieformalny, powiadomione o postępowaniu, a nadto żadna ze stron, wiedząc o postępowaniu nie wyrażała woli wzięcia w nim czynnego udziału. Wobec wątpliwości powziętych przez Kolegium co do umocowania A. W. w sprawie wyrażenia zgody na zmianę decyzji, w załączeniu strona przedstawiła oświadczenie Spółki potwierdzające takie umocowanie. Nadto, wskazała, że zgodę na zmianę decyzji wyraziła też skutecznie B. W.-w imieniu własnym oraz współwłaściciela nieruchomości M. W.. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wskazał nadto, że można wprawdzie dyskutować z poglądem zaprezentowanym w decyzji z dnia [...] o znaczeniu skutków prawnych połączenia projektowanych przez Spółkę budynków handlowo - usługowych łącznikami, na gruncie art. 10 ust. 2 pkt 8 i ust. 3 oraz art. 15 ust. 3 pkt 4 i art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jednakże nie zmienia to w żadnym razie oceny, iż decyzja organu gminy z dnia [...] zmieniająca pierwotną decyzję tego organu z dnia [...] w przedmiocie warunków zabudowy, zapadła z rażącą obrazą prawa. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła Y Sp. z o.o. z/s w T., wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji poprzedzającej zaskarżoną, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ administracyjny pierwszej instancji dopuścił się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji rażącego naruszenia prawa oraz naruszenie art. 155 k.p.a. i art. 209 k.c. poprzez jego pominięcie, skutkujące błędnym przyjęciem, że organ gminy nie dysponował przy wydawaniu zaskarżonej decyzji zgodą strony - współwłaściciela działki nr [...]. Strona podtrzymując stanowisko zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wyjaśniła, że zgodnie z treścią art. 209 k.c. każdy ze współwłaścicieli może wykonywać wszelkie czynności i dochodzić wszelkich roszczeń, które zmierzają do zachowania wspólnego prawa. Na podstawie art. 209 k.c. każdy ze współwłaścicieli rzeczy może samodzielnie, na rzecz pozostałych współwłaścicieli, wystąpić do sądu z powództwem windykacyjnym, powództwem negatoryjnym, powództwem o ustalenie stosunku prawnego lub prawa (art. 189 k.c.) z żądaniem ustanowienia służebności gruntowej, stwierdzenia zasiedzenia, rozgraniczenia nieruchomości, wpisu w księdze wieczystej itp. Zdaniem strony skarżącej tym bardziej należy uznać, iż współwłaściciel nieruchomości, tj. w tym przypadku B. W., jest samodzielnie uprawniony do wyrażenia zgody, na rzecz wszystkich współwłaścicieli, na zmianę decyzji w przedmiocie warunków zabudowy nieruchomości sąsiadującej. Strona skarżąca do skargi dołączyła oświadczenie M. W. potwierdzające zgodę na zmianę decyzji, wyjaśniając, że w treści oświadczenia wystąpiła oczywista omyłka pisarska w nazwisku strony (W. zamiast W.) przy czym z uwagi na nieobecność M. W. skarżący nie był w stanie przestawić do dnia wniesienia skargi sprostowanego oświadczenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. Nr 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Skarga nie jest uzasadniona. W niniejszej sprawie organ stwierdził nieważność decyzji zmieniającej decyzję ustalającej warunki zabudowy dla projektowanego zespołu budynków usługowo-handlowych. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego doszło bowiem do wydania decyzji w trybie art. 155 k.p.a. przy braku wszystkich przesłanek tym przepisem określonych. Ponadto trafnie SKO zarzuca, że organ nie powiadomił wszystkich stron o toczącym się postępowaniu, naruszając wymogi wynikające z art. 10 § 1, art. 61 § 4, art. 80, art. 81 i art. 155 k.p.a.. To zaś stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § pkt 2 k.p.a.. Przepis art. 155 k.p.a. dopuszcza możliwość zmiany lub uchylenia, za zgodą stron decyzji ostatecznej na mocy której strona nabyła prawo, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się je uchyleniu lub zmianie i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Spełnione więc muszą być łącznie następujące przesłanki, aby zaistniała możliwość zastosowania art. 155 k.p.a. tj.: - strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, - przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, - za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Należy podzielić pogląd SKO o braku przesłanek do zastosowania art. 155 k.p.a. w niniejszej sprawie. Zasadny jest wniosek, że nie ma tożsamości przedmiotowej decyzji z [...] i decyzji wydanej w trybie art. 155 p.p.s.a. Decyzją z dnia [...] ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej m.in. na "zmianie sposobu użytkowania budynku poprzemysłowego na funkcję handlowo-usługową lub mieszkalną". W trybie art. 155 k.p.a. organ wydał zaś decyzję, w której zamierzenie inwestycyjne dotyczące tego samego obiektu poprzemysłowego określono jako "rozbudowa, przebudowa i nadbudowa istniejącego budynku poprzemysłowego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na funkcję handlowo-usługową lub mieszkalną" oraz pkt 3 litera c) tiret szóste decyzji otrzymał brzmienie "należy zaprojektować miejsca rozmieszczenia reklam i informacji wizualnej od strony ul. A". Nadto w decyzji tej ujęto budowę przyłączy, poza rozbudową już istniejących, uwzględnioną w decyzji pierwotnej z [...]. Decyzja zmieniająca opiewa również na budowę łączników komunikacyjnych między pawilonami handlowymi. Kwestia ta również wymagała ustalenia wpływu tych robót budowlanych na parametry inwestycji, jak choćby zachowanie proporcji powierzchni biologicznie czynnej czy zachowania charakteru inwestycji i jej dopuszczalności w trybie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Trafnie wprawdzie zauważą skarżącą, że wątpliwości interpretacyjne nie mogą stanowić podstawy zarzutu rażącego naruszenia prawa. Jednakże należało rozważyć, czy zamierzeniem połączenia poszczególnych pawilonów łącznikami komunikacyjnymi nie prowadzi do obejścia ograniczeń wynikających z unormowania art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przy tym brak jakiegokolwiek uzasadnienia rozwiązań inwestycyjnych i sprecyzowania zakresu tak określonego zamierzenia czyni decyzję zmieniającą nieczytelną, nie poddającą się weryfikacji. Wywody zamieszczone w decyzji z [...] jako motywy rozstrzygnięcia nie zawierają tych elementów uzasadnienia, o których stanowi art 103 § 2 k.p.a. Bez wątpienia każde z tych przedsięwzięć – zmiana sposobu użytkowania i rozbudowa, przebudowa z nadbudową - jest innym zamierzeniem inwestycyjnym. Wbrew poglądowi Spółki jej żądanie zgłoszone w trybie art. 155 k.p.a. nie jest "jedynie doprecyzowaniem decyzji o warunkach zabudowy", zdecydowanie też nie mieści się w granicach stanu faktycznego sprawy pierwotnej. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zna takiej formy "korygowania" zakresu wniosku o warunki zabudowy, zwłaszcza po wydaniu ostatecznej decyzji. Inaczej został zatem określony stan faktyczny. Tymczasem dla zastosowania możliwości zmiany decyzji ostatecznej w tym trybie (art. 155 k.p.a.) wymagany jest identyczny stan faktyczny. Decyzją z [...] dokonano w istocie zmiany przedmiotu postępowania, ustalono warunki zabudowy dla innego zamierzenia inwestycyjnego, niż objęte decyzją pierwotną (z [...]) bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, jakiego wymaga art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisy szczególne. Nie poprzedzono decyzji ustaleniem parametrów nowej inwestycji, których określenie poprzedzane jest analizą urbanistyczną, nie ustalono np. powierzchni biologicznie czynnej dla nieruchomości objętej "doprecyzowanym" zamierzeniem inwestycyjnym, obejmującym i łączniki między budynkami i rozbudowę istniejącego budynku poprzemysłowego. Rozbudowa, przebudowa i nadbudowa nie zyskały w decyzji zmieniającej żadnych parametrów (jak wysokość, szerokość elewacji). Są to zaś elementy konieczne decyzji o warunkach zabudowy. Skarżąca Spółka uzasadnia konieczność ustalenia warunków zabudowy dla przebudowy, nadbudowy i rozbudowy budynku poprzemysłowego wymaganiami urzędu ochrony zabytków. Tym bardziej zatem parametry dla tej inwestycji winny się znaleźć w rozstrzygnięciu, po przeprowadzeniu analizy urbanistycznej jak i dokonaniu niezbędnych uzgodnień. W aktach administracyjnych znajduje się wprawdzie uzgodnienie Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Ł., ale dotyczy ono projektu decyzji nie obejmującej przebudowy czy choćby zmiany sposobu użytkowania budynku poprzemysłowego (k.151 akt). Jak wynika z treści uzgodnienia, budynek poprzemysłowy ujęty jest w gminnej ewidencji zabytków, co więcej, ze wskazań zawartych w postanowieniu uzgodnieniowym, wysokość elewacji budynków handlowych galerii nie powinna przekraczać wysokości budynku poprzemysłowego. W kwestionowanej przez SKO decyzji w trybie art. 155 k.p.a. w istocie ustalono warunki zabudowy dla inwestycji w sytuacji zaniechania przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w trybie art. 61 u.p.z.p. Przyjąć trzeba, że właśnie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są tymi przepisami szczególnymi, o jakich mowa w art. 155 k.p.a., które sprzeciwiają się wydaniu decyzji zmieniającej. Zastosowanie instytucji zmiany decyzji ostatecznej w niniejszej sprawie stanowi rażące naruszenie prawa, wydano bowiem w istocie nową decyzję o warunkach zabudowy bez ustalenia parametrów tej inwestycji. Takim rozwiązaniom sprzeciwiają się unormowania zawarte w art. 61 u.p.z.p., określające wymagania nowej zabudowy. Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej (art. 155 k.p.a.) jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany takiej decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony, i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Istotą postępowania w trybie art. 155 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Tymczasem wbrew stanowisku Spółki odmienny (od ustalonego w decyzji z [...]) jest stan faktyczny wynikający z wniosku o zmianę decyzji. Wymagał on kolejnej weryfikacji zamierzenia z wymogami określonymi w art. 61 u.p.z.p. i przepisach szczególnych. Wydaje się zatem, że w takiej sytuacji nie można dokonać zmiany decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 155 k.p.a. Rację przyznać należy ocenie SKO, że organ stopnia podstawowego wydał decyzję w trybie art. 155 k.p.a. pomimo braku przesłanek do zastosowania tego przepisu. Stanowi to o rażącym naruszeniu prawa przy wydawaniu decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...]. Stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. było konieczne. Z uwagi na powyższe skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. jako pozbawiona uzasadnionych podstaw. n.k-o.