II SA/Łd 828/19

Dnia 28 lutego 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Grzegorczyk-Drozda (spr.), Asesor WSA Małgorzata Kowalska, , Protokolant Asystent sędziego Daria Przybylska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2020 roku sprawy ze skargi B. K. i S. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy umorzenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] roku, nr [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżących B. K. i S. K. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. P. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., zaskarżonym postanowieniem nr [...] z [...], utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. nr [...] z [...] (w treści tego rozstrzygnięcia omyłkowo wskazano 2018 r.), w przedmiocie odmowy umorzenia grzywny w celu przymuszenia, nałożonej na B. K. i S. K., w wysokości 52.151,40 zł. Z akt sprawy wynika między innymi, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. (PINB w Ł.), decyzją nr [...] z [...], na mocy art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.; dalej: u.p.b.), nakazał B. K. i S. K. rozbiórkę budynku letniskowego, położonego na działce nr ewid. 263, położonej w miejscowości B., gm. B.. B. i S. K. zainicjowali w stosunku do tej decyzji dwa postępowania w trybie nadzwyczajnym. W ich rezultacie [...] WINB decyzją nr [...] z [...], odmówił stwierdzenia nieważności wspomnianej decyzji PINB w Ł. z [...]; od tej decyzji wniesiono środek zaskarżenia. Równolegle [...] WINB postanowieniem nr [...] z [...] odmówił wznowienia postępowania i uchylenia ww. decyzji PINB w Ł. z [...]r. Skarga na to postanowienie została odrzucona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z 24 kwietnia 2019 r., II SA/Łd 107/19. Wcześniej, to jest 17 grudnia 2018 r., PINB w Ł. wystosował do stron upomnienie, wzywając do wykonania nakazu rozbiórki, pod rygorem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Upomnienie doręczono 27 grudnia 2018 r. W odpowiedzi B. i S. K., pismem z 3 stycznia 2019 r. (omyłkowo wskazany 2018 r.), zwrócili się z wnioskiem o odroczenie postępowania egzekucyjnego. W dniu 19 stycznia 2019 r. PINB w Ł. wystawił tytuły wykonawcze nr [...] oraz nr [...], zaopatrzone w klauzule o skierowaniu do egzekucji administracyjnej, które następnie doręczył zobowiązanym 21 stycznia 2019 r. W dniu 28 stycznia 2019 r. wpłynął wniosek B. i S. K. o niewszczynanie postępowania egzekucyjnego w sprawie, ewentualnie — o jego zawieszenie na podstawie art. 56 § 1 pkt 4 ustawy z dnia o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz.U. 2018 r., poz. 1314 ze zm.: dalej: u.p.e.a.), do czasu rozpatrzenia skargi do WSA w Łodzi na postanowienie [...] WINB odmawiające wznowienia postępowania i uchylenia decyzji PINB w Ł. z [...]. Po rozpatrzeniu tego wniosku organ pierwszej instancji, postanowieniem nr [...] z [...]., na podstawie art. 56 § 3 u.p.e.a., odmówił zawieszenia ww. postępowania. Następnie PINB w Ł. postanowieniem nr [...] z [...]., nałożył na B. K. i S. K. grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 52.151,40 zł. Wysokość grzywny określono obliczając iloczyn powierzchni zabudowy budynku objętego nakazem przymusowej rozbiórki (63,— m2) oraz 1/5 ceny metra kwadratowego powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych (to jest 4.139,— zł). Jednocześnie organ określił termin uiszczenia grzywny do dnia 31 lipca 2019 r. Organ wskazał ponadto, że uiszczenie grzywny nie zwalnia od obowiązku wykonania ww. nakazu rozbiórki. Zobowiązani złożyli zażalenie na to postanowienie, nie zgadzając się z jego treścią i podnosząc nieprawidłową kwalifikację należącego do nich budynku letniskowego jako budynku, a tym samym błędne zastosowanie art. 121 § 5 u.p.e.a. Następnie, pismem z 31 maja 2019 r., B. i S. K. złożyli wniosek o "odroczenie kary nałożonej tytułem wykonawczym Nr [...] z dnia [...] i Nr [...] z dnia [...] wystawionej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) w związku z postępowaniem prowadzonym przez Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Ł. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB w Ł. z dnia [...] do czasu zakończenia postępowania przez WINB w Ł.". W odpowiedzi na wezwanie do sprecyzowania ww. pisma, zobowiązani wskazali, że wnoszą o umorzenie grzywny nałożonej przez PINB w Ł. postanowieniem nr [...] z [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., wspomnianym na wstępie postanowieniem z [...]., nr [...], odmówił uwzględnienia wniosku strony. W uzasadnieniu wskazał między innymi, że skoro nie upłynął jeszcze termin uiszczenia grzywny, obowiązek rozbiórki budynku nie został wykonany, ani też grzywna nie została uiszczona, nie ma podstaw do uwzględnienia wniosku zobowiązanych. W zażaleniu na powyższe rozstrzygnięcie B. i S. K. podnieśli, że nie są w stanie zapłacić grzywny, są schorowanymi emerytami, a domek jest dorobkiem ich całego życia. Rozbiórka, której domaga się organ, byłaby dla nich nieodwracalną stratą majątkową i psychiczną. Utrzymując w mocy postanowienie organu pierwszej instancji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił przede wszystkim, że organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, natomiast nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Odnosząc się wprost do żądania strony, organ odwoławczy przypomniał przesłanki umorzenia grzywny opisane w art. 125 u.p.e.a. Organ podzielił stanowisko PINB w Ł. co do tego, że nie został spełniony wymieniony tam podstawowy warunek umorzenia grzywny jakim jest wykonanie obowiązku określonego tytułem wykonawczym. Postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi przez B. K. i S. K.. Skarżący wnosząc o uchylenie wymienionego rozstrzygnięcia i umorzenie w całości nałożonej grzywny, wskazali między innymi, że nie jest dla nich zrozumiałe kontynuowanie postępowania egzekucyjnego w sytuacji, gdy nie zostały jeszcze zakończone postępowania, których przedmiotem były ich wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji nakazującej dokonanie rozbiórki oraz o wznowienie postępowania, w którym wydano tę decyzję. Odnosząc się do samej grzywny, skarżący podkreślili, że przekracza ona ich możliwości finansowe i majątkowe. Oboje utrzymują się ze świadczeń emerytalnych, a suma grzywny przekracza wartość całej działki wraz z domkiem letniskowym. W dalszej części uzasadnienia skarżący podnieśli, że chcieli jedynie zalegalizować zakończoną w 2016 r. odbudowę domu letniskowego wraz z komórką. Decyzja o rozbiórce i nałożona grzywna podważyły ich zaufanie do organów administracji państwowej. Na koniec skarżący podnieśli, że Rada Gminy B. podjęła 26 czerwca 2019 r. uchwałę o zmianie planu zagospodarowania przestrzennego, który obecnie dopuszcza zabudowę ich działki. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W toku postępowania sądowego skarżący, w piśmie datowanym na 31 października 2019 r., wyjaśnili, że obecnie na ich działce nie ma już wspomnianego domu letniskowego, ponieważ dokonali jego rozbiórki. Dopełnienie nakazu rozbiórki potwierdzili w kolejnym piśmie z 22 stycznia 2020 r. Przed wydaniem wyroku WINB w piśmie z 25 lutego 2020 r. wyjaśnił, że zażalenie skarżących na postanowienie PINB w Ł. z [...] nr [...], w przedmiocie nałożenia grzywny, nie zostało rozpoznane. Z kolei postanowieniem z [...]r., nr [...], WINB wstrzymał postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułów wykonawczych nr [...] i nr [...], do czasu ostatecznego rozpatrzenia zażalenia na ww. postanowienie z [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, choć z innych powodów niż w niej wskazane. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. — Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Przy czym sąd może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). W zaskarżonym postanowieniu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął, że w toku postępowania drugoinstancyjnego ma ocenić, czy w sprawie zaszły przesłanki do umorzenia grzywny nałożonej na zobowiązanych w toku postępowania egzekucyjnego, w celu przymuszenia ich do wykonania obowiązku wynikającego z wystawionych tytułów egzekucyjnych. Powołując się na art. 125 § 1 u.p.e.a., organ odwoławczy wskazał, że kwestia umorzenia nieuiszczonej lub nieściągniętej grzywny w celu przymuszenia, staje się aktualna w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Tak zarysowana interpretacja art. 125 u.p.e.a. jest oczywiście prawidłowa. Warunkiem umorzenia nałożonej grzywny w celu przymuszenia jest wykonanie nałożonego obowiązku oraz jej nieuiszczenie lub nieściągnięcie. Brak któregoś z tych elementów powoduje, że wniosek złożony na podstawie art. 125 § 2 u.p.e.a. nie może zostać uwzględniony (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2019 r., II OSK 3223/18). Rozważania na temat zasadności wniosku skarżących były jednak przedwczesne. Z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że organ odwoławczy, a wcześniej organ pierwszej instancji, pominął kwestię podstawową, wynikającą również z art. 125 § 1 u.p.e.a., warunkującą możliwość rozpoznania ww. wniosku. Postępowanie w sprawie umorzenia grzywny można bowiem prowadzić jedynie w stosunku do grzywien nałożonych, a takiego statusu grzywna wymierzona skarżącym nie mogła przybrać dopóki toczyło się postępowanie zażaleniowe. Innymi słowy organy egzekucyjne nie mogą rozstrzygać o losach obowiązku, którego nałożenie nie zostało jeszcze ostatecznie przesądzone. W sytuacji, gdy zobowiązany wnosi o umorzenie grzywny, co do której nie zostało jeszcze rozstrzygnięte zażalenie, organ egzekucyjny powinien powstrzymać się z rozpoznaniem tego wniosku do czasu rozstrzygnięcia zażalenia. Rozpoznanie wniosku o umorzenie grzywny przed ostatecznym nałożeniem grzywny należy uznać za przedwczesne. W niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem nr [...] z [...] nałożył na B. K. i S. K. grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 52.151,40 zł. Zobowiązani złożyli zażalenie na to postanowienie, nie zgadzając się z jego treścią. W toku postępowania sądowego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. w piśmie z 25 lutego 2020 r. wyjaśnił, że zażalenie skarżących na ww. postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny, nie zostało dotąd załatwione. Rozpoznanie w tej sytuacji wniosku skarżących o umorzenie wspomnianej grzywny, nastąpiło zatem z naruszeniem cytowanego wyżej art. 125 § 1 u.p.e.a. Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie wraz poprzedzającym je postanowieniem organu pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania zapadło na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. B.A.