II SA/Łd 830/18

Dnia 21 września 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska po rozpoznaniu w dniu 21 września 2018 roku na posiedzeniu niejawnym wniosku E. H. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi E. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. A.B. E. H. zaskarżył do sądu administracyjnego decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] r., nr [...], w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia. W treści skargi skarżący zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, który uzasadnił tym, że wraz z rozpoczęciem planowanego przedsięwzięcia stan środowiska ulegnie nieodwracalnym zmianom. Inwestor, dotychczasowym postępowaniem wykazał, że nie liczy się ze stanowiskiem żadnego urzędu i będzie się starał przeprowadzić inwestycję, która budzi poważne wątpliwości w społeczeństwie i może być szczególnie szkodliwa dla środowiska. Dotychczasowe działania faktyczne inwestora, obejmujące nielegalne wydobywanie żwiru z działki nr 59, nielegalne składowanie odpadów, czy też próba składowania odpadów z oczyszczalni ścieków bez uprzedniego przeprowadzenia badań gruntu budzą poważne obawy, że bezpieczeństwo mieszkańców wsi R. i sąsiednich miejscowości, narażonych na skutki przede wszystkim transportu i zatrucia wód podziemnych, z których korzystają oraz środowiska, są zagrożone. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) – w skrócie: "p.p.s.a." – po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Postanowienie, o którym wyżej mowa sąd może wydać na posiedzeniu niejawnym (art. 61 § 5 p.p.s.a.). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że warunkiem wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest wykazanie we wniosku okoliczności wskazanych w art. 61 § 3 p.p.s.a. - wystąpienia niebezpieczeństwa nastąpienia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków w wyniku wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd podejmuje decyzję o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu lub czynności na podstawie okoliczności wskazanych przez stronę skarżącą, ale także uwzględnia inne okoliczności, które mają znaczenie dla rozpoznania wniosku. Przesłanki w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie na skutek uwzględnienia skargi akt ten zostanie wzruszony. O takim potencjalnym niebezpieczeństwie jest mowa w powołanym przepisie i z taką sytuacją należy wiązać możliwość wyrządzenia szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Oznacza to, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu ma charakter wyjątkowy, a jego warunkiem jest uprawdopodobnienie istnienia przesłanek wymienionych w cytowanym przepisie. Wynikająca z art. 61 § 3 p.p.s.a. instytucja ochrony tymczasowej nie dotyczy jednak wszystkich aktów, a jedynie takich, które mają przymiot wykonalności. Wykonanie aktu oznacza natomiast spowodowanie w sposób dobrowolny lub w trybie przymusowym, takiego stanu w rzeczywistości społecznej, który jest zgodny z treścią aktu. Przedmiotem wykonania aktu administracyjnego jest każde zachowanie się podmiotu zobowiązanego, polegające na działaniu, zaniechaniu pewnego działania, znoszeniu zachowania innych podmiotów, czy świadczeniu w rozumieniu prawa cywilnego. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania i w związku z tym nie każdy wymaga wykonania (por. T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2002, s. 155 – 156 czy M. Jaśkowska, M. Masternak, E. Ochendowski: Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 144 – 145, J. Borkowski: Glosa do postanowienia NSA z 16 października 1996r., IV SAB 59/96, OSP 1998, nr 1, poz. 22, s. 48). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że zaskarżona decyzja nie może być wstrzymana, bowiem skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego określającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia. W tym miejscu należy wyjaśnić, iż rozstrzygnięcie w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia nie ma przymiotu wykonalności, bowiem wydanie decyzji w tym przedmiocie nie wiąże się z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też nakazem znoszenia zachowania zarówno dla stron, jak również dla innych podmiotów. Decyzja ta nie wywołuje żadnych skutków materialnych, a organy administracji publicznej nie mają możliwości użycia przymusu państwowego do doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią zaskarżonej decyzji. Innymi słowy decyzja taka nie może być egzekwowana w postępowaniu egzekucyjnym. Decyzja w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia ma charakter opiniodawczy i zapada w postępowaniu stanowiącym etap poprzedzający wydanie np. decyzji o pozwoleniu na budowę - art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2017 r., poz. 1405). Zatem to nie decyzja środowiskowa, a rozstrzygnięcie, dla którego jej wydanie jest warunkiem, może podlegać wykonaniu (jak np. pozwolenie na budowę). Decyzja ta nie zezwala bezpośrednio na realizację inwestycji, nie może zatem spowodować niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody i trudnych do odwrócenia skutków. Sama obawa, że w przyszłości zostaną podjęte akty administracyjne, które w ocenie skarżącego doprowadzą do rozpoczęcia procesu inwestycyjnego dla niego szkodliwego, nie stanowi okoliczności uzasadniającej zastosowanie ochrony tymczasowej. Skoro zatem decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia nie nakłada na skarżącego nowych praw lub obowiązków, które podlegałyby wykonaniu to oznacza, iż do decyzji tej nie może mieć zastosowania instytucja wstrzymania wykonania aktu uregulowana w art. 61 § 3 p.p.s.a. Jeszcze raz należy podkreślić, że instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności dotyczy bowiem jedynie aktów lub czynności, które nadają się do wykonania, bądź dobrowolnie, bądź przymusowo i tego wykonania wymagają (por. postanowienia NSA: z dnia 30 grudnia 2014 roku, II OZ 1352/14; z dnia 14 kwietnia 2011 roku, II OZ 274/11; z dnia 27 stycznia 2011 roku, II OZ 28/11; z dnia 14 maja 2009 roku, II OSK 715/09; z dnia 10 lipca 2008 roku, II OZ 742/08 - dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy przy tym także zaznaczyć, że celem instytucji wstrzymania wykonania decyzji jest ukształtowanie stosunków do czasu rozpoznania skargi w zakresie zapobieżenia znacznej szkodzie lub trudnym do odwrócenia skutkom, a nie ocena legalności decyzji. W związku z tym rozstrzygnięcie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji nie jest uzależnione od zasadności samej skargi. Rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji abstrahuje od ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej. Podejmowane jest bowiem na wstępnym etapie postępowania. W tej sytuacji, sąd na podstawie art. 61 § 3 i 5 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. A.B.