II SA/Łd 831/07

Dnia 14 listopada 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Protokolant Referendarz sądowy Robert Adamczewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2007 roku sprawy ze skargi I. J. i S. J. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...]; znak: [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia o inwentaryzacji powykonawczej 1/ uchyla zaskarżone postanowienie, 2/ zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz I. J. i S. J. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...]r., Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. zobowiązał, na podstawie art. 81 c ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane inwestorów budynku przy ul. A. w O. – A. i J. K. do przedłożenia geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej przyłącza kanalizacyjnego wykonanego do realizowanego budynku w O. przy ul. A, w terminie do dnia 15 czerwca 2007r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru budowlanego wskazał, iż w dniu 2 kwietnia 2007 r. do organu wpłynęło pismo I. i S. J. z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnego prowadzenia robót ziemnych na działce nr 1146/33 bez pisemnej zgody współwłaścicieli. W dniu 25 kwietnia 2007 r. pracownicy organu nadzoru przeprowadzili oględzin budowy przyłącza kanalizacyjnego w ww. miejscu, w trakcie której stwierdzono, że wybudowane przyłącze kanalizacyjne będące w myśl ustawy – Prawo budowlane (art. 3 pkt 9) obiektem budowlanym, nie stanowi samowoli budowlanej ponieważ zostało zrealizowane na podstawie prawomocnej decyzji pozwolenia na budowę z dnia [...] r., Nr [...] wydanej przez Starostwo Powiatowe w O. O powyższych ustaleniach poinformowano I. i S. J. pismem z dnia 2 maja 2007r. Organ nadzoru budowlanego stwierdził, iż dokładne usytuowanie wybudowanego przyłącza oraz jego zgodność i zatwierdzonym projektem budowlanym może nastąpić po przedłożeniu inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej wykonanej przez uprawnionego geodetę. Na powyższe postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. zażalenie złożyli I. i S. J., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Skarżący zarzucili, iż wydane postanowienie jest niesłuszne bowiem inwestor – małżonkowie K. nie uzyskali zgody na wykonanie przyłącza kanalizacyjnego od współwłaścicieli nieruchomości przez którą przebiega przyłącze. Nadto przed przystąpieniem do robót inwestor nie przedłożył dowodu, że wyznaczony został geodezyjnie w terenie przebieg złącza kanalizacyjnego. Po rozpatrzeniu zażalenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wydał w dniu [...] r. postanowienie Nr [...], którym uchylił zaskarżone postanowienie w całości. Jako podstawę rozstrzygnięcia powołano art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) Organ odwoławczy wskazał, iż z protokołu z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 25 kwietnia 200 r. wynika, że A. i J. K. wykonali na podstawie ostatecznej decyzji z dnia [...] r., Nr [...] o pozwoleniu na budowę przyłącze kanalizacyjne z PCV o średnicy 0160 i długości 5,35 m. Roboty zostały wykonane w dniach 28 marca - 2 kwietnia 2007 r. Organ przywołał w uzasadnieniu jako podstawę prawna materialnego przepis art. 81 c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane i wywnioskował z jego treści, że podstawową przesłanką nałożenia obowiązku, o którym mowa w art. 81 c ust. 2 byłoby, powstanie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów bądź robót budowlanych albo też stanu technicznego obiektu. Tymczasem organ nałożył obowiązek przedłożenia inwentaryzacji geodezyjnej, co nie znajduje oparcia w powołanej podstawie prawnej. W ocenie organu odwoławczego, w świetle stwierdzonych przez organ I instancji podczas oględzin faktów trudno uznać, że jakość czy też stan techniczny przedmiotowego przyłącza powoduje uzasadnione wątpliwości. Zauważyć należy, iż wątpliwości, o jakich mowa w tym przepisie nie mogą powodować li-tylko wykonanie robót budowlanych w sposób odmienny niż to przewidziano w projekcie, czym organ I instancji w głównej mierze uzasadnił nałożony obowiązek. Inwestorzy dysponowali zgodą organu administracji architektoniczno-budowlanej na wykonanie przedmiotowego przyłącza, a tym samym brak jest podstaw do uznania tych robót za samowolne i powodujące wątpliwości. W ocenie organu II instancji sama zmiana trasy przebiegu przyłącza kanalizacyjnego nie powoduje wątpliwości, o jakich mowa w przepisie art. 81 c ust. 2, a tym samym brak jest podstaw do nałożenia obowiązku przedłożenia określonego materiału dowodowego. Z powyższych względów organ odwoławczy uznał, że żądanie przedłożenia inwentaryzacji zostało wydane z naruszeniem przepisów art. 81 c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane i z tej racji podlega uchyleniu w całości. Odnosząc się do okoliczności podniesionych w zażaleniu organ wskazał, że nieuzyskanie przez inwestora zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości nie może stanowić przedmiotu postępowania przed organami nadzoru budowlanego, do których kompetencji należy jedynie weryfikacja zdatności robót budowlanych i ich zgodności z przepisami prawa budowlanego. Organ odwołał się w tym zakresie do poglądów wyrażonych w wyroku NSA z dnia 11 grudnia 2002 r., sygn. IV SA 639/01, publ. Monitor Prawn. 2003/4/147 oraz wyroku NSA z dnia 13 stycznia 2003 r., sygn. IV SA 523/01, publ. ONSA 2004/2/54. Zdaniem organu odwoławczego niezgodność inwestycji z punktu widzenia prawa cywilnego, czego niewątpliwie dotyczy brak zgody współwłaścicieli może być dochodzone jedynie przed sądem powszechnym. Skargę na powyższe postanowienie [...] Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi I. i S. J., żądając jego uchylenia, a nadto uchylenia poprzedzającego je postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...]r., Nr [...], rozpoznania sprawy również pod nieobecność skarżących oraz zasądzenia od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zakwestionowali ocenę organu nadzoru II instancji, iż w sprawie nie zachodzi konieczność przeprowadzenia inwentaryzacji geodezyjnej m.in. w tym celu by w odpowiednich mapach prawidłowo był uwidoczniony przebieg trasy kanalizacji. Podtrzymali również swoje stanowisko, iż inwestorzy winni byli uzyskać zgodę wszystkich współwłaścicieli nieruchomości przed przystąpieniem do realizacji kanalizacji. Nadto skarżący podnieśli, również że jest dla nich niezrozumiałe dlaczego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie administracyjne zakładając, iż działanie inwestorów i organu I instancji było prawidłowe. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że żądanie skarżących przedłożenia inwentaryzacji geodezyjnej jest uzasadnione w przypadku zakończenia robót i zamiarze przystąpienia do użytkowania, co wynika z art. 57 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, natomiast jeśli zachodzą wątpliwości co do jakości robót budowlanych organ może zażądać, stosownie do art. 81c ust. 2 ustawy odpowiedniej ekspertyzy lub opinii. W ocenie organu taka sytuacja nie zachodziła w niniejszej sprawie, bowiem kwestia zmiany trasy przyłącza kanalizacyjnego bądź naruszenia własności nieruchomości nie powodują wątpliwości o jakich mowa w art. 81c ust. 2 ustawy. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ocenił jako bezzasadny zarzut, iż nastąpiło umorzenie postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej w dalszej części rozważań "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 § 1 i § 2 p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Dokonując w tak zakreślonej kognicji, kontroli legalności wydanego w rozpatrywanej sprawie postanowienia, Sąd stwierdził, że rozstrzygnięcie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. narusza prawo w zakresie mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wydane dla A. i J. małżonków K. pozwolenie na budowę z [...] r. opiewało na rozbudowę pawilonu handlowego z częścią mieszkalną o kubaturze 134,7 m2 , powierzchnią zabudowy 35 m2, , powierzchnią użytkową 29,2 m2 i budowę przyłącza kanalizacyjnego zlokalizowaną w O. przy ul. A. na działkach o następujących numerach ewidencyjnych: 1239/20; 1146/26; 1146/37; 1146/35. Wniosek wszczynający postępowanie w sprawie niniejszej skierowany do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 31 marca 2007 r. zarzucał inwestorom wykonanie przyłącza kanalizacyjnego niezgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę, z uwagi na jego ułożenia na działce oznaczonej nr 1146/33, a więc nie objętej pozwoleniem na budowę i stanowiącą współwłasność skarżących i inwestorów. Tak więc przedmiotem postępowania było ustalenie przebiegu ułożonego przyłącza kanalizacyjnego przez małżonków K.. Przepis art. 81c ust. 1 pkt 1 stanowi: Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego mogą żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia dokumentów: 1) związanych z prowadzeniem robót, przekazywaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego. Dokumentami takimi mogą być np. dziennik budowy, protokoły i potwierdzenia wykonania odpowiednich prób i sprawdzeń technicznych oraz potwierdzenie prawidłowości wykonania i odbioru robót ulegających zakryciu. Nałożony więc postanowieniem organu I instancji obowiązek na inwestorów mieścił się i znajdował podstawę prawną w dyspozycji cytowanego artykułu. Wszystkie prace zimne polegające na ułożeniu mediów winny być zinwentaryzowane po ich wykonaniu i to przed zasypaniem, aby można było dokonać właściwych pomiarów dla potrzeb naniesienia przebiegu mediów na mapę zasadniczą danego terenu. W sprawie nie zachodziła konieczność badania dokumentów potwierdzających dopuszczenie wyrobu budowlanego do obrotu albo jednostkowego zastosowania w obiekcie budowlanym i to niezależnie od tego czy na podstawie pkt. 2 ust. 1 cytowanego przepisy czy też jego ust. 2. Organ odwoławczy, nie wprost, ale w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji orzekał nie jako na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane a nadto, co zupełnie jest dla Sądu niezrozumiałe przypisał taką właśnie podstawę prawną rozstrzygnięciu organu pierwszoinstancyjnego, choć w decyzji PINB powołany jest jako podstawa prawna art. 81c ust. 1 pkt 1. Ta konstatacja organu odwoławczego doprowadziła do uznania w toku instancji, że organ pierwszoinstancyjny rzekomo nałożył obowiązek przedłożenia inwentaryzacji powykonawczej, który nie znajduje oparcia w powołanej podstawie prawnej (81c ust. 2 ). Równie niezrozumiałe są dalsze wywody organu odwoławczego, który twierdzi, że z przeprowadzonych oględzin trudno wywieźć, że jaskość czy też stan wykonanego przyłącza powoduje uzasadnione wątpliwości. Z całą pewnością ewentualna zmiana trasy przebiegu przyłącza kanalizacyjnego, nie rodzi sama z siebie obowiązku zastosowania art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, ale organ nadzoru budowlanego ma prawo domagać się dokumentacji geodezyjnej powykonawczej na podstawie art. 81c ust. 1 pkt 1 celem ustalenia faktycznego przebiegu wykonanych robót budowlanych – ziemnych, gdyż tylko w taki sposób można ustalić przebieg wykonanych robót, co w konsekwencji może skutkować np. ustaleniem istotnych odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę. Z tego to względu zostały naruszone przepisy praw materialnego – art. 81c ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego Jedynie na marginesie sprawy należy podzielić ocenę organu odwoławczego, iż kwestia uzyskania zgody współwłaścicieli nieruchomości jest prawnie obojętna z punktu widzenia treści art. 81c ust. 1 i ust. 2. W zaskarżonej decyzji doszło też do naruszenia przepisów o postępowaniu, art. 138 k.p.a. i to w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W przywołanym przepisie brak dla organu odwoławczego podstawy do uchylenia decyzji (postanowienia) organu I instancji i pozostawienia postępowania bez jakiekolwiek rozstrzygnięcia. Przywołany jako podstawa prawna art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. należy zdaniem Sądu odczytywać w ten sposób, iż organ odwoławczy rozpoznając sprawę po raz drugi i uchylając postanowienie organu I instancji albo orzeka o prawach bądź obowiązkach strony albo umarza postępowanie przed organem I instancji. Treść przywołanego przepisu wyklucza rozstrzygnięcie polegające jedynie na uchyleniu decyzji bądź postanowienia organu I instancji. W kontekście powyższych wywodów, słusznie strona skarżąca podnosi iż jest niezrozumiałe dlaczego organ umorzył postępowanie (choć nie wynika to z rozstrzygnięcia) bowiem wniosek taki wypływa z oceny organu II instancji o braku przesłanek do nałożenia obowiązku złożenia przez inwestorów inwentaryzacji geodezyjnej. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy wyjaśni ponad wszelką wątpliwość podstawę prawną nałożonego obowiązku przez organ pierwszoinstancyjny i dokona oceny zaskarżonego postanowienia na gruncie obowiązującego prawa i w ustalonym stanie faktycznym. Wynik zaś ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego organ uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a. przedstawiając uzasadnienie faktyczne i prawne zapadłej decyzji. Naruszenie przepisu art. 107 § 3 K.p.a. niezależnie od powołanych wcześniej uchybień procesowych stanowi samoistną podstawę do uchylenia decyzji administracyjnej. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera a) i litera c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w pkt. 1 sentencji wyroku. Z uwagi natomiast na charakter prawny rozstrzygnięcia (nie ma przymiotu wykonalności), nie znaleziono podstaw do orzekania w przedmiocie jego wykonania, w trybie art.152 p.p.s.a. O zasądzonych na rzecz skarżących kosztach postępowania, obejmujących uiszczony wpis od skargi, Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.