II SA/Łd 834/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie NSA Janusz Nowacki, p.o. sędziego WSA Małgorzata Łuczyńska /spr./, Protokolant referendarz sądowy Ewa Alberciak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2004 r. sprawy ze skargi K. R. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. Nr [...] z dnia [...]. Decyzją Nr [...] z dnia [...] Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. na podstawie ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. Nr 90 poz. 575 z późń.zm.) § 1 i § 10 ust. 1 Rozporzadzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 65 poz. 294 z późń.zm.) oraz art. 104 kpa odmówił uznania u K. R. choroby zawodowej narządu słuchu. W uzasadnieniu organ I instancji podniósł, że w wyniku badań konsultacyjnych przeprowadzonych najpierw przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w Ł. zakończonych wydaniem orzeczenia nr [...] z dnia [...] a następnie przez Instytut Medycyny Pracy w Ł. zakończonych wydaniem orzeczenia nr [...] z dnia [...] uzano, że wielkość stwierdzonego u skarżącego niedosłuchu nie spełnia warunków wymaganego kryterium do rozpoznania zawodowego uszkodzenia narządu słuchu. Z uwagi na fakt, że brak klinicznego rozpoznania choroby zawodowej wyklucza możliwość wydania decyzji o jej stwierdzeniu Powiatowy Inspektor Sanitarny we P. postanowił jak w sentencji decyzji. W odwołaniu K. R. wystąpił o ponowne przeanalizowanie dostarczonej dokumentacji dotyczącej przebiegu pracy zawodowej w warunkach narażenia na hałas. W jego ocenie pracując w latach 1966 do 1998 jako tokarz, mistrz produkcji odlewniczej, a następnie jako operator śrutownika był zawsze narażony na hałas co spowodowało utratę słuchu. W trakcie postępowania odwoławczego [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. uzupełnił dokumentację dotyczącą narażenia na hałas na stanowiskach pracy, zajmowanych przez skarżącego i wystąpił do Instytutu Medycyny Pracy z prośbą o przeanalizowanie tej dokumentacji i weryfikację orzeczenia lekarskiego [...] z dnia [...] Na podstawie tak zgromadzonego materiału dowodowego organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję nie znajdując podstaw do jej zmiany. W uzasadnieniu powołano się na stanowisko zawarte w orzeczeniu Instytutu Medycyny Pracy w Ł. z dnia [...] uzupełnione pismem z dnia 2 kwietnia 2004r. o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej uszkodzenia słuchu wywołanego hałasem, z uwagi zarówno na stopień jak i charakter stwierdzonego ubytku słuchu. W następstwie bowiem narażenia na hałas, jak wyjaśniono w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, dochodzi do uszkodzenia komórek słuchowych w ślimaku, czego nie potwierdziły wyniki badań przeprowadzonych u skarżącego. Skoro nie rozpoznano choroby zawodowej brak jest zatem podstaw do jej stwierdzenia, co znalazło wyraz w decyzji organu odwoławczego, który utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, a więc tym samym nie uznał u K. R. choroby zawodowej. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniesiono, że brak rozpoznania klinicznego choroby zawodowej co wynika z orzeczeń lekarskich jest dla organów administracji wiążące i wyklucza w takiej sytuacji możliwość wydania decyzji stwierdzającej występowanie choroby zawodowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153 poz. 1271 z późń.zm.) Sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tej sytuacji właściwy do rozpatrzenia skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi utworzony z dniem 1 stycznia 2004r. dla obszaru województwa łódzkiego rozporządzeniem Prezydenta RP z dnia 25 kwietnia 2003r.w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych/.../ (Dz.U. z 2003r. Nr 52 poz. 652). Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) obowiązującej od 1 stycznia 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kognicja Sądu ograniczona jest do oceny legalności kwestionowanego skargą aktu lub czynności organów administracji publicznej i obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270), Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W przedmiotowej sprawie Sąd stwierdził, iż doszło do naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 55 poz. 294 z późń.zm.) za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Podstawowym więc obowiązkiem organu rozpoznającego roszczenie o uznanie choroby zawodowej jest ustalenie, czy choroba zawodowa stwierdzona u pracownika jest wymieniona w wykazie chorób zawodowych, a następnie ustalenie, czy praca była wykonywana w warunkach narażających na jej powstanie. Są to dwa ustalenia o fundamentalnym znaczeniu dla uwzględnienia żądania. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 19 lipca 1984roku – II PRN 9/84 wskazał, na konstrukcję § 1 powołanego wyżej rozporządzenia, przemawiającą za istnieniem domniemania związku przyczynowego między chorobą zawodową, a warunkami pracy, w przypadku stwierdzenia u pracownika choroby wymienionej w wykazie chorób zawodowych i wykonywania pracy w warunkach narażających na jej powstanie. W Wykazie chorób zawodowych będącym załącznikiem rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych w punkcie 15 umieszczono "uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu" Z dochodzenia epidemiologicznego wynika , że skarżący będąc zatrudniony w latach 1996 – 1998 na różnych stanowiskach pracy w Fabryce A w P. wykonywał pracę w warunkach narażających na hałas zawierający się w przedziale 80– 90 dB. W wyniku przeprowadzonych badań laryngologicznych u skarżącego rozpoznano obustronny odbiorczy ubytek słuchu z jednoczesnym stwierdzeniem, że niedosłuch skarżącego nie wykazuje etiologii zawodowej. W utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego przyjęto stanowisko, że dla uznania danej choroby za zawodową wystarczy ustalenie, że choroba ta mieści się w wykazie chorób zawodowych i została spowodowana wykonywaniem zatrudnienia w warunkach narażających na jej powstanie. Nie wyłącza to możliwości wykazania, że jej powstanie w konkretnym przypadku nastąpiło z innych przyczyn nie związanych z wykonywaniem zatrudnienia. Domniemanie takie może być obalone przez zakład pracy, jeśli wykaże, że chociaż praca była wykonywana w warunkach narażających na powstanie choroby zawodowej, to jednak została spowodowana przyczynami nie pozostającymi w związku z pracą (OSNCP z 1985 r., z.4, poz. 53). Warunki narażające na powstanie choroby zawodowej nie oznaczają konieczności stwierdzenia wykonywania pracy w styczności z hałasem przekraczającym dopuszczalne normy. Dopuszczalne normy hałasu wprowadzają bowiem maksymalny dopuszczalny poziom hałasu, a wiec określenie takiego natężenia hałasu, którego przekroczyć nie można. Nie jest bowiem dopuszczalne wykonywanie zatrudnienia w środowisku pracy, w którym przekroczone są dopuszczalne normy /NDN/. Jednocześnie jednak wykonywanie pracy w narażeniu na hałas poniżej dopuszczalnej normy nie oznacza wykonywania zatrudnienia w bezpiecznym środowisku pracy bez narażenia na uszkodzenie narządu słuchu. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 stycznia 1994r. – S.A. 1640/93 wystąpienie szkodliwych czynników nie musi być zawinione przez pracodawcę i nie musi wynikać z przekroczenia dopuszczalnych norm, wystarczy wystąpienie w środowisku pracy czynnika, który jest szkodliwy choćby dla jednego pracownika ze względu na jego osobniczą wrażliwość. W tej sytuacji w przypadku pracy zawodowej świadczonej z narażeniem na działanie hałasu uszkodzenie słuchu nie będzie mogło być rozpoznane jako choroba zawodowa tylko wówczas, gdy właściwy zakład służby zdrowia w sposób wyczerpujący i jednoznaczny w uzasadnieniu swej opinii /orzeczenia/ stwierdzi, że uszkodzenie słuchu jest następstwem wyłącznie innych, konkretnie wskazanych okoliczności. Możliwe jest bowiem uznanie choroby za zawodową, gdy równocześnie obok zatrudnienia w warunkach narażających na powstanie choroby zawodowej występują inne czynniki chorobotwórcze. Tylko wykazanie, że choroba została spowodowana /wyłącznie/ przyczynami nie pozostającymi w związku z pracą pozwala na obalenie domniemania związku przyczynowego warunków pracy ze stwierdzonymi schorzeniami. Jednocześnie Sąd Najwyższy w wyrokach: z dnia 4 czerwca 1998 r., III RN 36/98 (OSN IAP i US Nr 6, poz. 192 z 1999 r.) i z dnia 14 marca 2002r., sygn. akt III RN 78/01( Pr. Pracy 2003/3/31), stwierdził, że brak jest podstaw prawnych do wyłączenia z pojęcia choroby zawodowej uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu, ze względu na stopień tego uszkodzenia. W kontekście powyższych rozważań należy stwierdzić, że decyzje organów administracji orzekających w przedmiotowej sprawie zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 7, 77§ 1 i 107 § 3 kpa. Nie wykluczono bowiem w sposób jednoznaczny domniemania, że uszkodzenie słuchu u skarżącego nie pozostaje w związku z wykonywaną przez niego pracą w warunkach narażających na występowanie hałasu. Organ I instancji wydał bowiem swoją decyzję w oparciu o orzeczenia lekarskie, z których pierwsze tj. orzeczenie WOMP w Ł. stwierdzało niewielki obustronny ubytek słuchu, a w uzasadnieniu stwierdzono, że obraz kliniczny nie jest charakterystyczny dla uszkodzeń słuchu spowodowanych hałasem, a ponadto jak wynika z analizy narażenia od 1988r. skarżący pracował w narażeniu na hałas nie przekraczający dopuszczalnych normatywów higienicznych. Nie wyjaśniono więc jaki jest obraz kliniczny charakterystyczny dla uszkodzeń słuchu spowodowanych hałasem, jak również sugerowano, że praca była wykonywana w warunkach , w których hałas nie przekraczał dopuszczalnych normatywów higienicznych, a więc nie mógł być przyczyną urazu akustycznego. Jak wynika z przytoczonych wyżej orzeczeń NSA praca w warunkach poniżej NDN nie oznacza, że może to być podstawą obalenia domniemania, że hałas był przyczyną utraty słuchu. Również orzeczenie Instytutu Medycyny Pracy, ograniczające się jedynie do podania rozpoznania oraz konkluzji, że brak jest podstaw do rozpoznania choroby zawodowej z jednoczesnym uzasadnieniem, że wielkość stwierdzonego niedosłuchu nie spełnia warunków wymaganego kryterium do rozpoznania zawodowego uszkodzenia słuchu nie powinno być dla organu administracji wystarczającą podstawą do wydania decyzji. Również to orzeczenie zostało oparte na stwierdzeniu, że narażenie na hałas nie przekraczało obowiązującego normatywu higienicznego a więc nie stwarzało ryzyka rozwoju przewlekłego urazu akustycznego. Wprawdzie w opinii uzupełniającej z dnia 2 kwietnia 2002r. Instytut Medycyny Pracy podjął próbę wyjaśnienia na czym polega uszkodzenie słuchu wywołane hałasem przemysłowym stwierdzając, że dochodzi wówczas do uszkodzenia komórek słuchowych narządu Cortiego w ślimaku co nie zostało potwierdzone u skarżącego, jednak w dalszej części orzeczenia wyrażono opinię, że brak wyników badań słuchu wstępnych, okresowych uniemożliwia oszacowanie ewentualnego udziału hałasu w rozwoju ubytku słuchu. W ocenie Sądu takie stwierdzenie nie obala domniemania, że w tym konkretnym przypadku uszkodzeniu słuchu zostało wywołane hałasem, a wręcz rodzi taką ewentualność, której nie można wykluczyć z uwagi na brak badań wstępnych i okresowych. Organ administracji nie ustosunkował się do tego stwierdzenia w swojej decyzji i nie wyjaśnił, czy faktycznie nie posiada badań okresowych skarżącego, czy też badań tych nie załączono do dokumentacji lekarskiej wysłanej do Instytutu Medycyny Pracy w Ł.. Również w kategoriach tylko przypuszczających, a nie przesądzających zostało stwierdzone, że niedosłuch mógł powstać z przyczyn pozazawodowych bez bliższego określenia jakie to mogłyby być przyczyny i jakie czynniki pozazawodowe mogły spowodować niedosłuch u skarżącego. W tym miejscu godzi się podnieść, że w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażano pogląd, że orzeczenia jednostek organizacyjnych służby zdrowia w sprawie choroby zawodowej nie są wyłącznie elementarną diagnozą określającą występowanie konkretnej choroby lub jej brak, lecz stanowią szczegółową opinię, która powinna odpowiadać wymaganiom stawianym przepisem art. 84 § 1 k.p.a. W braku szczegółowego uzasadnienia stanowiska co do rozpoznania choroby zawodowej lub niezakwalifikowania schorzenia jako choroba zawodowa organ inspekcji sanitarnej ma obowiązek zażądania od wspomnianych zakładów służby zdrowia, z powołaniem się na uregulowania zawarte w § 7 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 65 poz. 294 z późń.zm.), uzupełnienia opinii o uzasadnienie, które stanowi element niezbędny do wydania prawidłowej decyzji administracyjnej w sprawie stwierdzenia/odmowy stwierdzenia/ choroby zawodowej. W przedmiotowej sprawie uzasadnienia obu orzeczeń lekarskich są zbyt lakoniczne, nie wyjaśniają przyczyn, które zdecydowały o przyjęciu zaprezentowanego stanowiska, a wręcz przeciwnie zawierają niewyjaśnione wątpliwości i przypuszczenia. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 kwietnia 1998r. I SA 2074/97 orzeczenia zakładów służby zdrowia właściwych do rozpoznawania chorób zawodowych traktowane w postępowaniu w sprawie chorób zawodowych jak opinie biegłych muszą być umotywowane w sposób zrozumiały dla stron, organów orzekających, a także dla Sądu, który nie posiada wiedzy medycznej, a obowiązany jest ocenić, czy wydane na podstawie takich orzeczeń decyzje są zgodne z prawem. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy inspekcji sanitarnej winny zgromadzić materiał dowodowy wyjaśniający powyższe wątpliwości , a jako dowód w sprawie dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 kpa). Należy również rozważyć możliwość ewentualnego ponownego zbadania skarżącego, bowiem poprzednie badania były wykonane przeszło 2 lata temu i od tego czasu stan zdrowia skarżącego mógł ulec zmianie. Jednocześnie należy podkreślić, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie dające się usunąć wątpliwości nie mogą być tłumaczone na niekorzyść pracownika, zatrudnionego w warunkach narażających na zachorowanie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 1982r. – II SA 372/82; ONSA z 1982r. z. 1, poz. 33). Podjęte rozstrzygnięcia organy administracji winny uzasadnić w sposób odpowiadający wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa. Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Mając na uwadze treść art. 152 cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zgodnie z którym, w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, Sąd stwierdza, że wobec braku przymiotu wykonalności zaskarżonej decyzji orzekanie w tej kwestii jest bezprzedmiotowe.