II SA/Łd 835/04

Dnia 6 maja 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA G. Szkudlarek, Sędzia NSA J. Nowacki, Asesor WSA E. Alberciak (spr.), Protokolant asystent sędziego B. Czyżewska, po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [..] Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta O. z dnia [...] Nr [...] II SA/Łd 835/04 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [..] Nr [...] Burmistrz Miasta O., po rozpatrzeniu wniosku R. M., orzekł o odmowie wydania warunków zabudowy terenu dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie stacji auto-gazu, budynku obsługi stacji auto-gazu, budynku usługowego (myjnia samochodowa, warsztat wulkanizacyjny) wraz z infrastrukturą techniczną. Jako podstawę powyższej decyzji wskazał art. 59 ust.1, art.61 ust.1 w związku z art.60 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. z 2003r., Nr 80, poz. 717 ), § 1-9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003, nr 164, poz.1588), § 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy ( Dz.U. z 2003r, Nr 164, poz.1589) oraz art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000, Nr 98, poz.1071 ze zm., Dz.U. z 2001 r. Nr 49 poz.509, Dz.U. z 2002 r. Nr 113, poz. 984. Nr 153 poz. 1271, Nr 169 poz. 1387. Dz.U. z 2003 r. Nr 130 poz. 1188. Nr 170. poz. 1660). W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że ustalenie warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji wymaga łącznego spełnienia ( zgodnie z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, teren ma dostęp do drogi publicznej, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Organ I instancji stwierdził, na podstawie przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania, brak spełnienia warunku kontynuacji funkcji, określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1, bowiem analizowany obszar leży w terenie podmiejskiego budownictwa mieszkaniowego i usług w zakresie infrastruktury społecznej i technicznej. Ponadto organ I instancji wskazał, że ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta O. przewidują zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Od powyższej decyzji odwołał się R. M, który podniósł, iż studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego O. dopuszcza na tym terenie tworzenie usług w zakresie infrastruktury społecznej i technicznej, w szczególności komunikacji. Zdaniem skarżącego brak spełnienia warunku w zakresie kontynuacji funkcji z art. 61 ust. l pkt l powołanej wyżej ustawy oznacza tylko tyle, że na terenie brak było dotychczas kompleksowej stacji obsługi samochodów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu odwołania R. M., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta O. W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że na obszarze miasta O., na rozpatrywanym terenie brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W myśl art. 59 ust. l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Nie można wszak odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli planowana inwestycja jest zgodna z odrębnymi przepisami prawa i o ile zachodzą warunki określone w art. 61 tej ustawy. Przepis ten wskazuje przesłanki łączne, które determinują wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Brak spełnienia którejkolwiek z nich czyni wydanie decyzji niemożliwym. Nie są to zatem kwestie pozostawione uznaniu organu rozstrzygającego. Zgodnie z pkt l ust. l art. 61 cyt. ustawy, podjęcie decyzji o warunkach zabudowy działki uwarunkowane jest m. in. tym, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Organ odwoławczy wskazał, że działka skarżącego leży w terenie zabudowanym budownictwa mieszkaniowego. W sąsiedztwie nieruchomości objętej zamierzeniem inwestycyjnym znajdują się działki zabudowane wskazaną zabudową mieszkaniową jednorodzinną i budynkami gospodarczymi. Są to okoliczności bezsprzeczne, nie podważane przez skarżącego. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. projektowana przez skarżącego zabudowa służąca działalności gospodarczej nie będzie kontynuacją dotychczasowej funkcji i cech zagospodarowania terenu, w skład którego wchodzi nieruchomość objęta postępowaniem, a więc brak jest przestanki określonej wskazanym wyżej przepisem prawa materialnego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego O., stosownie do art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest aktem prawa miejscowego, a zatem nie może stanowić podstawy podejmowania rozstrzygnięć. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, której zarzucił niewyjaśnienie sprawy w zakresie spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności bezpodstawne uznanie, że w sprawie nie został spełniony warunek kontynuacji funkcji określonej w powołanym przepisie. Skarżący podniósł, że organ II instancji odrzucił, iż ustalenia studium dopuszczają na tym terenie tworzenie usług w zakresie infrastruktury społecznej i technicznej, jednakże nie odniósł się do faktu, że była to główna podstawa odmowy wydania mu decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący podał, że na sąsiedniej działce znajduje się zakład usługowy – stolarnia, po drugiej stronie ulicy naprzeciwko znajduje się duża lecznica dla zwierząt. Inne zakłady usługowe znajdujące się na tej samej ulicy to zakład rymarski, doradztwo finansowe, usługi szewskie, kiosk ruchu, naprawa i sprzedaż RTV, sklep spożywczy, usługi fryzjerskie, sprzedaż pieczywa, lodów, pokryć dachowych, parking strzeżony, zakład produkcyjny okien. Zdaniem skarżącego odmowa wydania decyzji nacechowana jest dużą dowolnością. Znaczna różnorodność usług pozwala na ustalenie warunków zabudowy dla jego inwestycji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wnosiło o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniosło, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z inwestycją związaną z ruchem drogowym, stacją paliw i urządzeniami towarzyszącymi, a zatem nie można mówić, iż będzie to kontynuacja zabudowy dotychczasowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. l § l ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. l cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § l sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art. 145 § l wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie : l/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Przechodząc do oceny zasadności wniesionej skargi stwierdzić należy, że w ocenie Sądu skargę należało uwzględnić, z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiła ustawa z dnia 27 marca 2003 r. r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, określająca 1) zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej, 2) zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy – przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań (art. 1 ust. 1). Zgodnie z art. 61 ust. 1 cyt. ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc [...]; 5) decyzja jest zgodna z odrębnymi przepisami. W niniejszej sprawie organ I instancji w uzasadnieniu decyzji powołał art. 61 ust. 1 ustawy i oparł się na ustaleniach studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta O, przewidującego dla obszaru, na którym położona jest przedmiotowa działka nr 201 zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Organ I instancji nie dokonał w uzasadnieniu swojej decyzji szczegółowej analizy pojęcia "działki sąsiedniej". Wprawdzie analiza architektoniczno – urbanistyczna z dnia 4 czerwca 2004 r odnosi się do działek położonych w "sąsiedztwie urbanistycznym", jednak organ I instancji w sposób ogólny ustosunkował się do tej analizy i nie dokonał szczegółowej oceny badanego terenu, z uwzględnieniem załącznika graficznego, z którego wynika, iż oprócz budynków jednorodzinnych, wielorodzinnych, gospodarczych, znajdują się w sąsiedztwie budynki usługowe. W tym miejscu zwrócić należy uwagę, iż funkcja mieszkaniowa obejmuje zazwyczaj także usługi, takie jak : sklepy spożywcze, zakłady fryzjerskie i inne. Organ nie ustalił, w jakich budynkach usługi te są zlokalizowane i czy stanowią uzupełnienie istniejących układów urbanistycznych oraz w związku z tym, czy planowana inwestycja skarżącego będzie spełniała wymóg kontynuacji funkcji. Ponadto zauważyć należy, iż art. 61 ust. 1 cyt. ustawy wymaga łącznego spełnienia określonych w nim warunków, w tym uwzględnienia przepisów odrębnych. Planowana przez skarżącego inwestycja to stacja paliw. A zatem organ I instancji powinien w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia odnieść się także do rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 20 września 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1067), czego nie uczynił. Również organ II instancji nie wyjaśnił powyższych okoliczności. Zauważyć należy, iż organy administracji zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków zmierzających do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy – co wynika z art. 7 k.p.a. oraz zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. muszą w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Art. 9 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Stosownie zaś do art. 107 § 3 k.p.a ocena prawidłowo ustalonego stanu faktycznego winna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu doszło do naruszenia art. 7, 8, 9 ,77 § 1 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik postępowania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny wyeliminować powyżej wskazane uchybienia. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) powołanej wyżej ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Z uwagi na brak przymiotu wykonalności, orzekanie o wstrzymaniu wykonania decyzji jest bezprzedmiotowe (art. 152 tej ustawy).