II SA/Łd 836/13

Dnia 21 listopada 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Protokolant St. Specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2013 roku sprawy ze skargi A. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych - oddala skargę. LS Decyzją z dnia [...], nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267), utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...], nr [...], wnoszącej sprzeciw w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania przez A. S. robót budowlanych polegających na budowie przydomowej oczyszczalni ścieków o przepustowości 900 litrów na dobę, na działce o nr ewid. 639/1, obręb [...] gm. S.. W toku postępowania ustalono, iż w dniu [...] wpłynęło zgłoszenie inwestora o przystąpieniu do wykonania robót budowlanych, polegających na budowie przydomowej oczyszczalni ścieków o przepustowości 900 litrów na dobę na ww. nieruchomości. W związku z występującymi brakami, Starosta Powiatu [...] postanowieniem z dnia [...] nałożył na inwestora obowiązek udokumentowania, iż przedmiotowa przydomowa oczyszczalnia ścieków będzie obsługiwała budynek mieszkalny - zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawa budowlanego. Pismem z dnia 18 kwietnia 2013r. inwestor odpowiedział wyjaśnił, że przedmiotowa oczyszczalnia ścieków o wydajności 900 dm3 na dobę będzie obsługiwała istniejący budynek położony na działce nr ew. 639/1 obręb [...], gmina S. przewidziany do zamieszkania, dla którego inwestor złoży wniosek o zmianę sposobu użytkowania. Organ I instancji po przeanalizowaniu treści księgi wieczystej dla działki nr ewid. 639/1 obręb [...], gmina S. i stwierdził, iż na przedmiotowej działce znajduje się budynek sklepu z częścią magazynu pod jednym dachem, natomiast po sprawdzeniu rejestrów dot. zgłoszeń i pozwoleń ustalono, iż dotychczas nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego budynku. Na tej podstawie organ I instancji stwierdził, iż zgłoszenia przydomowej oczyszczalni ścieków można będzie dokonać dopiero po uzyskaniu docelowej decyzji o warunkach zabudowy na zmianę sposobu użytkowania na budynek mieszkalny, a następnie zgłoszeniu bądź uzyskaniu pozwolenia na budowę w zakresie zmiany sposobu użytkowania - zgodnie z art. 71 ustawy Prawo budowlane. Organ I instancji wskazał również, że pojęcie domu nie występuje w ustawie Prawo budowlane natomiast ustawa z dnia 8 września 2006r. o finansowym wsparciu rodzin i innych osób w nabywaniu własnego mieszkania (Dz.U. z 2012r., poz. 90 ze zm.) w art. 2 pkt 6 definiuje dom jednorodzinny jako budynek mieszkalny jednorodzinny w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, w którym znajduje się wyłącznie lokal mieszkalny. W ocenie organu I instancji na dzień zgłoszenia nie można określić jaki obecnie obiekt będzie podłączony do przydomowej oczyszczalni ścieków, jakie ścieki emituje, czy na wprowadzanie ich do gruntu nie będzie wymagane pozwolenie wodnoprawne. W związku z tym, decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U., Nr 243 z 2010r., poz. 1623 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 K.p.a. wniósł sprzeciw w przedmiocie przyjęcia zgłoszenia z dnia 22 marca 2013r. dotyczącego wykonania robót budowlanych, polegających na budowie "przydomowej" oczyszczalni ścieków o przepustowości 900 litrów na dobę na działce nr ew. 639/1, obręb [...], gmina S. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł A. S., który zarzucił kwestionowanej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane poprzez wniesienie sprzeciwu po upływie 30 dniowego terminu od wniesienia zgłoszenia oraz naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 30 ust. 6 oraz art. 3 pkt 1, 3, 6, 7 i art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy na skutek błędnego uznania, że roboty budowlane objęte zgłoszeniem wymagają pozwolenia na budowę, mimo deklaracji, że budynek będzie docelowo przeznaczony na cele mieszkalne. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6,7,8,10,11,57 § 5, art. 77 § 1 i art. 105 i 107 K.p.a. a także naruszenie art. 104 § 2 i art. 138 K.p.a. Po rozpatrzeniu ww. odwołania Wojewoda [...] uznał je za niezasadne i wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji i stwierdził, iż wniesione zgłoszenie nie spełnia kryteriów art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane ponieważ budynek, z którego mają być odprowadzane ścieki nie jest domem tj. przystosowanym pod względem konstrukcyjnym i użytkowym budynkiem, przeznaczonym do celów mieszkalnych, a jak wskazano powyżej budynkiem sklepu. Zamiar zmiany przeznaczenia nie ma wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, umożliwia natomiast w przyszłości ponowne zgłoszenie. W ocenie organu II instancji nie znalazł także uzasadnienia zarzut skarżącego, iż kwestionowana decyzja Starosty Powiatu [...], wnosząca sprzeciw do wniesionego przez niego zgłoszenia została wydana po upływie określonego w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane 30 dniowego terminu do wniesienia tego sprzeciwu. Organ odwoławczy podniósł, iż w sytuacji, gdy właściwy organ w trybie art. 30 ust. 2 powyższej ustawy nałoży na inwestora obowiązek uzupełnienia wniesionego zgłoszenia, to termin do wniesienia sprzeciwu biegnie od dnia uzupełnienia tego zgłoszenia, a w przypadku nie uzupełnienia zgłoszenia w określonym w nim terminie od upływu końcowego wyznaczonego tym postanowieniem terminu. Na ostateczną decyzję Wojewody [...] skargę do sądu administracyjnego wniósł A. S., zarzucając zaskarżonej decyzji: 1. nierozpoznanie istoty sprawy art. 104 § 2 i art. 138 K.p.a. - poprzez brak w rozstrzygnięciu odniesienia do tego, co jest przedmiotem sprawy, ; 2. naruszenie art. 6 i art. 7, 8, 9, 10, 11, 77 § 1w związku z art. 80 K.p.a. 3. naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 30 ust. 5 ustawy Prawo Budowlane poprzez wniesienie sprzeciwu po upływie 30 dniowego terminu od daty wniesienia zgłoszenia do organu pierwszej instancji; 4. naruszenie art. 30 ust. 6 oraz art. 3 pkt 1, 3, 6, 7 i art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo Budowlane - poprzez błędne uznanie, że roboty budowlane objęte zgłoszeniem wymagają pozwolenia na budowę 5. naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. - poprzez niepełne i nieprzekonujące uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji organu l instancji i organu odwoławczego; 6. naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 2 Ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości w gminach (Dz.U. z 2005r. Nr 236, póz. 2008 ze zm.) - poprzez ograniczenie realizacji obowiązku utrzymania czystości w gminach przez budowę indywidualnego systemu oczyszczania ścieków (przydomowej oczyszczalni ścieków); 7. naruszenie art. 42, ust. 4 Ustawy Prawo wodne, z dnia 18 lipca 2001 roku (Dz.U. 2001 Nr 115, poz. 1229 ze zm.) - przez sprzeciw wobec instalacji w miejscach, gdzie budowa systemów kanalizacji zbiorczej nie przyniosłaby korzyści dla środowiska lub powodowałaby nadmierne koszty, zastosowania systemu indywidualnego oczyszczania ścieków (przydomowej oczyszczalni ścieków) lub innego rozwiązania zapewniającego ochronę środowiska; 8. naruszeniu art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez ograniczenie prawa inwestora do zagospodarowania terenu do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i w granicach określonych ustawą; 9. naruszenie § 26 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) - przez uniemożliwienie wydanym sprzeciwem wobec braku możliwości przyłączenia działki lub bezpośrednio budynku do sieci kanalizacyjnej zbiorczej możliwości korzystania z indywidualnego systemu oczyszczania ścieków (przydomowej oczyszczalni ścieków), wobec faktu że ich ilość nie przekracza 5 m3 na dobę (§ 26 ust. 3 rozporządzenia). 10. naruszenie art. 29, ust. 1, pkt 3 ustawy Prawo Budowlane. Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji wnoszącej sprzeciw w całości poprzez uwzględnienie skargi inwestora, a także o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, dodatkowo kosztów związanych ze stawiennictwem w Sądzie, przygotowaniem pism procesowych oraz innych kosztów wywołanych koniecznością wniesienia niniejszej skargi. Ponadto skarżący wniósł o przesłuchanie wskazanych osób w charakterze świadków na okoliczność nierozpoznania zgłoszenia inwestora, popełnienie błędów w interpretacji przepisów prawa przez organ pierwszej instancji i drugiej instancji oraz na okoliczność złożenia zgłoszenia w dacie 21 marca 2013 roku, okoliczności złożenia zgłoszenia, braku innej infrastruktury dla gromadzenia i odprowadzenia ścieków z nieruchomości w miejscowości Ł. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 21 listopada 2013 roku pełnomocnik skarżącego złożył do akt decyzję Burmistrza S. z dnia [...] roku ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku handlowo – usługowego na budynek mieszkalny na nieruchomości o nr ewidencyjnym 639/1 obręb [...] w miejscowości Ł., wydaną na wniosek A. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz przepisami procedury administracyjnej., nie prowadzi też postępowania dowodowego., Sąd oddala skargę, jeżeli nie stwierdzi naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy(vide art. 145 § 1 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., nr 270, powoływana dalej jako P.p.s.a.). Sąd nie przejmuje sprawy do merytorycznego rozpoznania, co do zasady nie prowadzi też postępowania dowodowego, może jedynie przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów (art. 106 § 1 i 3 p.p.s.a.). Stąd pozbawiony podstaw jest wniosek dowodowy zawarty w skardze. Rozpoznając skargę w ramach tak zakreślonej kognicji stwierdzić należy, że kwestionowane decyzje są zgodne prawem. Przedmiotem kontroli poddane zostało rozstrzygnięcie wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U., Nr 243 z 2010r., poz. 1623 ze zm.), dalej powoływanej jako "Prawo budowlane" i utrzymujące je w mocy rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Nie jest zasadny zarzut wniesienia sprzeciwu po upływie trzydziestodniowego terminu, zakreślonego w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Dla zachowania terminu z art. 30 ust. 5 tej ustawy konieczne jest wydanie i wysłanie przed upływem tego terminu albo sprzeciwu albo postanowienia o nałożeniu obowiązku uzupełnienia zgłoszenia (tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 30.01.2013r., sygn. akt VII SA/Wa 276/12, LEX nr 1298797, WSA w Kielcach w wyroku z dnia 24.11.2011, sygn. akt II SA?Ke 636/11, LEX nr 1095791). W sytuacji gdy właściwy organ w trybie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego nałoży na inwestora obowiązek uzupełnienia brakujących dokumentów, to termin do zgłoszenia sprzeciwu rozpoczyna bieg na nowo od dnia złożenia tych dokumentów, a w wypadku ich niezłożenia, od upływu końcowego wyznaczonego postanowieniem terminu (tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 10.01.2012r., sygn akt VII SA/Wa 2409/11, LEX nr 1107763). W rozpoznawanej sprawie inwestor wykonał postanowienie organu z dnia [...] roku w dniu [...], do organu wpłynęło ono w dniu [...] roku. Starosta wniósł sprzeciw decyzją z dnia [...] roku, nadaną w UPT w dniu [...]. Tak więc trzydziestodniowy do wniesienia sprzeciwu został zachowany. Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. (zasady czynnego udziału stron w postępowaniu). Instytucja zgłoszenia, o której mowa w art. 30 Prawa budowlanego, stanowiąca odpowiednik wniosku o pozwolenie na budowę jest wyrazem dążenia ustawodawcy do uproszczenia i odformalizowania procesu inwestycyjnego, mającego na celu przyspieszenie załatwienia spraw z nim związanych. Nie można uznać, iż do tego postępowania znajdują w pełni zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem specyfika postępowania, prowadzonego w wyniku dokonania zgłoszenia jest tak znaczna, iż wymaga uwzględnienia jej szczególny charakter, który powoduje, że nie mają zastosowania do niej wszystkie regulacje kodeksowe, a część z nich ulega pewnej modyfikacji. Ograniczenia lub nawet wyłączenia przepisów kodeksowych wynikają z analizy całości instytucji zgłoszenia, ze szczególnym uwzględnieniem jej uproszczonego charakteru. Również zasada prawa czynnego udziału strony podlega ograniczeniu w tym postępowaniu. Brak zawiadomienia strony skarżącej o zebraniu materiału dowodowego pozostaje o tyle uzasadniony, iż w przypadku zgłoszenia dokonanego w trybie art. 30 Prawa budowlanego organ administracyjny nie prowadzi żadnego postępowania, a jedynie ocenia zgodność przedstawionej przez samego inwestora dokumentacji z przepisami prawa, wzywając go ewentualnie do uzupełnienia tej dokumentacji. Należy przy tym założyć, że treść dokumentów, składanych przez stronę jest jej znana (NSA w wyroku z dnia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2010 r. II OSK 1033/09). Z powyższych uwag, wskazujących na specyfikę i odmienność postępowania po zgłoszeniu dokonanym w trybie art. 30 Prawa budowlanego wynika również niezasadność zarzutów naruszenia przepisów postępowania - art. 6,,7,8,9,11, 77, 80 K.p.a. Należy bowiem pamiętać, ze dokonanie zgłoszenia nie wszczyna jeszcze postępowania administracyjnego, dochodzi do niego z chwilą wniesienia sprzeciwu bądź wydania postanowienia w trybie art. 30 ust.2 Prawa budowlanego i jak wskazano wcześniej, ma ono uproszczony charakter. Nie sposób zatem oceniać jego przebiegu pod kątem zachowania reguł procesowych i dowodowych. Nie są również trafne zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Należy podkreślić, że organy rozstrzygały jedynie o możliwości zrealizowania zamierzenia inwestycyjnego w uproszczonym trybie. Nieuprawniony byłby wniosek, że sprzeciw organu co do zgłoszenia oznacza dla inwestora zakaz wybudowania oczyszczalni ścieków. Należy po prostu rozważyć budowę inwestycji w innym trybie, bądź zrealizować zamiar zmiany sposobu użytkowania budynku na mieszkalny. Organy wszak w ogóle nie zajmowały się kwestią zasadności wybudowania przez skarżącego oczyszczalni ścieków. Stąd pozbawione uzasadnionych podstaw są zarzuty naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa wodnego, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o utrzymaniu czystości w gminach, czy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania. Niezasadnie skarżący kwestionuje wykładnię przepisów Prawa budowlanego, która przesądziła o treści rozstrzygnięć organów. Zgodnie z przepisem art. 29 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji), pozwolenia na budowę nie wymaga budowa indywidualnych przydomowych oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m3 na dobę. Do wybudowania takiej oczyszczalni w myśl art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wymagane jest dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi. Skoro z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę została zwolniona jedynie budowa indywidualnej przydomowej oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m3 na dobę, to należało wykazać, że planowane zamierzenie inwestycyjne dotyczy po pierwsze oczyszczalni o takich właśnie parametrach, po drugie zaś, że służy do obsługi budynku mieszkalnego. Powyższe okoliczności wymagały wyjaśnienia i wyjaśnione przez organ zostały w sposób wystarczający dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Niezasadne są zatem zarzuty nienależytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Z materiału dowodowego, którym dysponował organ i instancji bezspornie wynikało, że skarżący zgłosił budowę indywidualnej oczyszczalni ścieków o przepustowości 900 litrów na dobę. Niesporne jest również, że w dacie zgłoszenia, jak i w dacie orzekania przez organy na nieruchomości, której dotyczy zgłoszenie nie było domu. Stały tam sklep i budynek magazynowy. Skarżący sam w skardze przyznaje, że budynek sklepu dopiero zostanie przeznaczony na cele mieszkalne. Organ administracji publicznej orzeka jednak na podstawie stanu faktycznego istniejącego w dacie wydania decyzji, brak było zatem podstaw do zaakceptowania zgłoszenia. Co więcej, nie ma znaczenia dla oceny zasadności zaskarżonej decyzji okoliczność uzyskania przez skarżącego decyzją z dnia [...] roku. warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku handlowo – usługowego na budynek mieszkalny. Przepisy Prawa budowlanego wprawdzie nie określają legalnej definicji "indywidualnej przydomowej oczyszczalni ścieków", jednakże wykładnia językowa i celowościowa prowadzi do wniosku, iż określenie "przydomowy" odnosi się do budynku mieszkalnego. Kwestia charakteru budynku, którego dotyczy ten przepis nie budzi wątpliwości w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 2 lipca 2010 r., w sprawie II OSK 1033/09 , że "warunkiem uznania za indywidualną przydomową oczyszczalnię ścieków, jest nie tylko określona w tym przepisie maksymalna wydajność (do 7,50 m3 na dobę), ale i jej charakter określony jako "przydomowy" tj. znajdujący się w pobliżu indywidualnego domu (miejsca) przeznaczonego do zamieszkiwania osób". Niewątpliwie intencją ustawodawcy było i nadal jest, upraszczanie procesu inwestycyjnego, ale w odniesieniu do budów określonych w przepisie art. 29 w zw. z art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, gdzie ustawodawca wymienia konkretnie te budowy, które mogą być realizowane przez zgłoszenie, nakładając na pozostałe, wymóg uzyskania pozwolenia na budowę. Natomiast przepisu art. 29 ust. 1 pkt 9 ustawy nie można, jak chce skarżący, interpretować rozszerzająco na innego rodzaju budynki. "przydomowa oczyszczalnia ścieków" ma zapewniać odbiór ścieków z budynków z przeznaczeniem na stałby pobyt ludzi, czyli budynków mieszkalnych. Nie obejmuje natomiast innych budynków, jak w tym przypadku sklepu. Reasumując, organy orzekające w niniejszej sprawie dokonały ustaleń, niezbędnych do wydania prawidłowych decyzji. Uzasadnienia rozstrzygnięć odpowiadają wymogom art. 107 § 3 K.p.a. Prawidłowo zastosowane zostało prawo materialne. Wbrew zarzutom skargi organy dokonały trafnej wykładni pojęcia indywidualnej domowej oczyszczalni ścieków, o której stanowi art. 29 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego i uznały zasadnie, że skoro w dacie rozpatrywania zgłoszenia na nieruchomości skarżącego nie istnieje budynek mieszkalny, to brak podstaw do realizacji oczyszczalni ścieków w trybie zgłoszenia. W pełni uzasadnione było zatem wniesienie sprzeciwu. Tak więc, pomimo obszerności skargi nie wskazano w niej zarzutów, które mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Z uwagi na powyższe skargę jako niezasadną należało oddalić na podstawi art. 151 P.p.s.a. A. P.