II SA/Łd 838/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant Referendarz sądowy Agnieszka Grosińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2007 roku sprawy ze skargi M. K. i S. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zgłoszenia sprzeciwu dotyczącego zgłoszenia zakończenia budowy oddala skargę. W dniu [...] S. K. złożył w Urzędzie Rejonowym w R. zawiadomienie o zakończeniu budowy budynku mieszkalno – usługowego znajdującego się w R. przy ul. Z. Decyzją z dnia [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w R. zgłosił sprzeciw w sprawie powyższego zgłoszenia o zakończeniu budowy. W dniu [...] S. K. ponownie złożył w Urzędzie Rejonowym w R. zawiadomienie o zakończeniu budowy budynku mieszkalno – usługowego znajdującego się w R. przy ul. Z. Do zawiadomienia o zakończeniu budowy załączył: - dziennik budowy, - oświadczenie kierownika budowy o podjęciu obowiązków kierownika budowy - protokoły odbioru robót wodno – kanalizacyjnych, instalacji elektrycznej i przewodów wentylacyjnych, - zaświadczenie dotyczące namierzenia budynku na mapy zasadnicze, - stwierdzenie kierownika budowy o zdatności obiektu do użytkowania i zakończeniu budowy, - stwierdzenie przygotowania zawodowego kierownika budowy, - zgodę projektanta na dokonane zmiany oraz rysunki z naniesionymi zmianami w budynku. Decyzją z [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w R. na podstawie art. 54 ust. 1, art. 55 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane ( Dz.U. z 1994r. nr 89, poz. 414 ze zm.) zgłosił sprzeciw w sprawie zakończenia budowy i przystąpienia do użytkowania wyżej wymienionego budynku mieszkalno – usługowego, objętego zgłoszeniem o zakończeniu budowy z dnia [...] W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż dokumenty przedłożone przez wnioskodawcę nie spełniają wymogów wynikających z art. 57 ustawy Prawo budowlane. Kserokopie oświadczeń K. N. o podjęciu obowiązków kierownika budowy oraz o zdatności obiektu do użytkowania nie stanowią wiarygodnych dokumentów i są niezgodne ze złożonym oryginałem dziennika budowy. W załączonych do zawiadomienia rysunkach zastępczych brak jest opisu dokonanych zmian oraz nie zostało określone przeznaczenie, co - w ocenie organu - jest istotne ze względu na konieczność dokonania uzgodnień wynikających z przepisów szczególnych. Ponadto organ podniósł, iż Urząd Rejonowy w R. nie został poinformowany o podjęciu obowiązków kierownika budowy przez K. N., a także nie zostało zakończone postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego obiektu. Od powyższej decyzji odwołali się M. K. i S. K., reprezentowani przez pełnomocnika w osobie adwokata. W odwołaniu wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, której zarzucili naruszenie art. 57 ust. 4 ustawy Prawo budowlane oraz art. 9 i 10 kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu podniesiono, że wszystkie zarzuty zawarte w zaskarżonej decyzji są tendencyjne i zmierzają do utrudnienia życia obywatelom, którzy wybudowali swój dom w oparciu o ważną decyzję o pozwoleniu na budowę oraz ważną dokumentację projektową. Postanowieniem z dnia [...] Wojewoda [...] zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, wskazując jako przyczyną zawieszenia toczące się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w R. z dnia [...] o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego - usługowego w R. przy ul. Z. Pismem z dnia 20 maja 2005 roku M. K. i S. K. wnieśli o podjęcie zawieszonego postępowania. Postanowieniem z dnia [...] Wojewoda [..] przekazał powyższy wniosek M. i S. K. według właściwości do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Postanowieniem z dnia [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podjął zawieszone postępowanie administracyjne w sprawie odwołania od decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w R. z dnia [...] dotyczące zgłoszenia sprzeciwu w sprawie zakończenia budowy i przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalno - usługowego znajdującego się w R. przy ul. A 2b, gdyż ustała przyczyna uzasadniająca zawieszenie postępowania. E. i G. R. , E. i M. W. oraz Z. i J. W. wnieśli zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie, po rozpatrzeniu którego postanowieniem z dnia [..] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu stwierdził, iż w sprawie ustąpiła przyczyna zawieszenia postępowania, gdyż wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2004r. sygn. OSK 941/04 oddalona została skarga kasacyjna w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego. Decyzją z dnia [..] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego po rozpatrzeniu odwołania M. i S. K. od decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w R. z dnia [...] zgłaszającej sprzeciw w sprawie zakończenia budowy i przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalno – usługowego wybudowanego w R. przy ulicy A 2b: 1. uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości oraz 2. umorzył postępowanie administracyjne w trybie art. 54 ustawy Prawo budowlane wszczęte zawiadomieniem o zakończeniu budowy z dnia 19 października 1998 roku. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż sprzeciw zgłoszony w zaskarżonej decyzji był niezasadny, gdyż wykazane w decyzji organu I instancji braki w dokumentach, jako nie wymienione w art. 57 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, nie mogą stanowić przesłanki do wyrażenia sprzeciwu, jeśli organ nie uzasadnił, że okoliczności te powodują wątpliwości, co do prawidłowości wykonania robót budowlanych. Ponadto organ wskazał, iż z uwagi na stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w R. z dnia[...] , udzielającej M. i S. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno – usługowego, organ nadzoru budowlanego zobowiązany będzie do przeprowadzenia postępowania naprawczego, o jakim mowa w art. 50 Prawa budowlanego. Z tego względu niecelowym jest rozpatrywanie zawiadomienia o zakończeniu budowy z dnia 19 października 1998 roku, co czyni bezprzedmiotowym postępowanie w sprawie przyjęcia zawiadomienia. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji udzielającej pozwolenie na budowę powoduje, iż postępowanie określone trybem art. 54 Prawa budowlanego, w myśl art. 105 kpa staje się bezprzedmiotowe. W dniu 16 sierpnia 2006 roku M. K. i S. K. poprzez pełnomocnika w osobie adwokata wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia 17 lipca 2006 roku w zakresie punktu 2, umarzającego postępowanie administracyjne. Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie: - art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uznanie, że bezprzedmiotowe stało się postępowanie wszczęte zawiadomieniem skarżących z dnia 19 października 1998 roku o zakończeniu budowy i przystąpieniu do użytkowania, podczas gdy decyzja z dnia [...] zawierająca pozwolenie na budowę budynku w R. przy ul. A 2 b nie została wzruszona w dotychczasowym postępowaniu administracyjnym, - art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 151 i 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) przez nieuwzględnienie okoliczności, iż prawomocnym wyrokiem z dnia 9 grudnia 2004 roku, sygn. akt OSK 941/04 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie ostatecznie stwierdził, iż nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w R. z dnia [...] W uzasadnieniu skarżący podnieśli, iż w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy niezgodnie z prawdą wskazał, iż pozwolenie na budowę utraciło moc prawną z uwagi na stwierdzenie nieważności. Zdaniem skarżących pozwolenie na budowę nie jest dotknięte sankcją nieważności. Konieczne i celowe jest doprowadzenie procesu budowlanego do końca, czyli do zgodnego z prawem przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż dalsze postępowanie w tym zakresie jest bezprzedmiotowe narusza rażąco prawa skarżących. Ponadto skarżący wskazali na bezpodstawne powołanie się przez organ w zaskarżonej decyzji na art. 50 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. przyznał, iż w zaskarżonej decyzji błędnie wskazano, iż stwierdzono nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę, jednakże ze względu na fakt, iż wadliwość ta nie jest oczywistą omyłką organ nie mógł w drodze postanowienia dokonać sprostowania decyzji. Wada ta nie ma jednak wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Zdaniem organu odwoławczego zawiadomienie o zakończeniu robót spełniało wymogi formalne określone w art. 57 Prawa budowlanego. Inwestor dysponował ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, która - mimo uruchomienia trybu nieważnościowego - nie została wzruszona. Rozpatrywanie zawiadomienia po upływie 21 dni od czasu zawiadomienia organu o zakończeniu budowy stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć w trybie art. 54 Prawa budowlanego. Zdaniem organu bezzasadne jest prowadzenie postępowania, gdyż zaskarżona decyzja jest korzystna dla skarżących i oznacza, że zgłoszenie o zakończeniu budowy jest skuteczne i obiekt może być użytkowany. W dniu 16 stycznia 2007 roku na rozprawie pełnomocnik skarżących poparł wniesioną skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Wychodząc z tych przesłanek Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił skargi, gdyż nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja naruszała przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania administracyjnego w sposób wpływający na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mogłoby stanowić podstawę do jej uchylenia lub stwierdzenia nieważności. Bezspornym jest, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera nieprawidłowe ustalenia faktyczne. Organ błędnie bowiem wskazał, że stwierdzona została nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w R. z dnia [...] udzielająca skarżącym pozwolenia na budowę budynku mieszkalno – usługowego i co za tym idzie - niewłaściwie przyjął, iż z uwagi na wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, bezprzedmiotowe staje się prowadzenie postępowania na podstawie art. 54 Prawa budowlanego. Tymczasem jak wynika z akt sprawy, w tym z załączonej do skargi kserokopii wyroku NSA, odmówiono w sposób prawomocny stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jest ponadto poza sporem, że tenże wyrok stanowił także podstawę do podjęcia zawieszonego postępowania przez organ odwoławczy w dniu 20 lipca 2005r. Niewątpliwie nieprawidłowe uzasadnienie faktyczne decyzji stanowi naruszenie art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego, jednakże - w ocenie Sądu - stwierdzone naruszenie nie wpłynęło na ostateczne zgodne z prawem rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Należy bowiem podkreślić, że tylko naruszenie przepisów postępowania, które w sposób istotny ma wpływ na wynik sprawy, jest przesłanką warunkującą uchylenie zaskarżonej decyzji ( por. np. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2002 roku, sygn. akt V SA 162/01 - Lex nr 109330). Istotę sporu między stronami stanowi rozstrzygnięcie organu odwoławczego w zakresie umorzenia postępowania administracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W ocenie skarżących umorzenie postępowania przez organ odwoławczy jest nieporozumieniem i w sposób rażący narusza ich prawa. Skarżący wnieśli o uchylenie rozstrzygnięcia organu odwoławczego w zakresie umorzenia postępowania, co skutkowałoby pozostawieniem w obrocie prawnym tylko decyzji uchylającej decyzję organu I instancji. Takie rozstrzygnięcie sprawy w myśl obowiązujących przepisów prawa nie jest możliwe. Artykuł 138 § 1 i 2 kodeksu postępowania administracyjnego zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej, niż wymienione w komentowanym przepisie. Określone w art. 138 § 1 i § 2 kpa rodzaje rozstrzygnięć są bezwzględnie wiążące w tym znaczeniu, że decyzja która nie mieści się w ramach tego przepisu, stanowi rażące naruszenie prawa ( por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 czerwca 2005 roku, sygn. akt VII S.A./Wa 888/04 - Lex nr 179064). Organ odwoławczy, uchylając decyzję organu I instancji w całości lub w części ma zatem obowiązek orzec w tym zakresie co do istoty sprawy bądź umorzyć postępowanie w tym zakresie. Niedopuszczalna jest decyzja organu odwoławczego ograniczająca się tylko do uchylenia decyzji organu I instancji, gdyż rozstrzygnięcie takie naruszałoby przepis art. 138 kpa, w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Komentowany przepis nie określa przesłanek wydania decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania w pierwszej instancji. W ugruntowanym orzecznictwie NSA przyjmuje się, iż organ odwoławczy może wydać taką decyzję tylko wówczas, gdy postępowanie przed organem I instancji stało się bezprzedmiotowe, czyli w oparciu o przesłankę wyrażoną w art. 105 § 1 kpa ( por. np. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 1985 r., III SA 1105/84, RNGA 1986, nr 2, s. 37; GAP 1987, nr 5, s. 43, oraz wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1981 r., SA 1031/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 60 ). O bezprzedmiotowości postępowania można mówić między innymi wówczas, gdy sprawa administracyjna nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej lub gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy ( por.np. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 1990 r., II SA 1240/89, ONSA 1990, nr 1, poz. 16 oraz wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 1995 roku, sygn. akt SA/Łd 2424/94 - Lex nr 23866 ). W niniejszej sprawie podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowi art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane ( Dz.U. nr 89, poz. 414 ze zm. ). W myśl tego przepisu do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni ( poprzednio – 14 dni ) od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Przepis ten przewiduje tzw. "milczącą zgodę" organu nadzoru budowlanego w przypadku, gdy nie ma on zastrzeżeń do wzniesionego obiektu. Sprzeciw ma formę decyzji administracyjnej. Zgłoszenie sprzeciwu oznacza, że obiekt - zdaniem organu - nie spełnia kryteriów uzasadniających przystąpienie do jego użytkowania. Omawiany przepis nie zawiera postanowień odnoszących się do sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego w terminie dwudziestojednodniowym zgłosi sprzeciw do zawiadomienia o zakończeniu budowy. W rozpoznawanej sprawie należy stwierdzić, iż sprzeciw od zawiadomienia o zakończeniu budowy, wyrażony w decyzji organu I instancji, był nieuzasadniony. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., uchylając decyzję organu I instancji, podzielił stanowisko skarżących wyrażone w odwołaniu z dnia 28 października 1998 roku. Jak wskazano powyżej art. 54 ustawy Prawo budowlane przewiduje tzw. "milczącą zgodę" na użytkowanie budynku wyrażoną przez organu nadzoru budowlanego, w przypadku braku zastrzeżeń do wzniesionego obiektu. Oznacza to, iż w razie braku zastrzeżeń co do zgłoszenia o zakończeniu budowy, organ nie ma podstaw prawnych do wydania w tym przedmiocie decyzji administracyjnej i tym samym bezprzedmiotowe staje się prowadzenie postępowania administracyjnego. Upływ 21 dni od doręczenia zawiadomienia o zakończeniu budowy i niezgłoszenie sprzeciwu w formie decyzji przez właściwy organ, oznacza, iż w sposób legalny można przystąpić do użytkowania budynku. Bezspornym jest, iż motywem działania skarżących jest doprowadzenie do zgodnego z prawem użytkowania budynku mieszkalno – usługowego znajdującego się w R. przy ul. A 2b. Zaskarżona decyzja wyłączająca z obrotu prawnego sprzeciw Kierownika Urzędu Rejonowego w R. z dnia [..] od zawiadomienia o zakończeniu budowy z dnia [...] i umarzająca postępowanie jest dla skarżących korzystna i oznacza, iż mogą oni w sposób legalny użytkować przedmiotowy budynek. Reasumując, Sąd uznał, iż przedmiotowa skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. ) orzekł o jej oddaleniu.