II SA/Łd 838/14

Dnia 28 października 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, , Protokolant Pomocnik sekretarza Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2014 roku sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę. a.bł. Decyzją z dnia [...], nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.) – w skrócie: "K.p.a.", utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...], nr [...], odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...], nr [...],zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę generatora energii wiatrowej o wysokości 30 m wraz z przyłączem energetycznym, zaliczonego do XXIX kat. obiektów budowlanych, do realizacji na działce nr ewid. 72 obręb [...], gm. Z. dla inwestora - "A" L. R. i L. R. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że wnioskiem z dnia 2 kwietnia 2012r., sprecyzowanym dnia 28 maja 2012r. B. i J. Z. wnieśli o wznowienie postępowania, zakończonego ww. ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...], nr [...]. Jako przesłankę wznowienia wskazali przepis art. 145 § 1 pkt 2, tj., że decyzja wydana została w wyniku przestępstwa oraz pkt 4, tj., że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Postanowieniem z dnia [...], nr [...] Starosta [...], powołując się na przesłankę 145 § 1 pkt 4 K.p.a. wznowił postępowanie administracyjne, uznając, że został zachowany termin do złożenia wniosku, a następnie w dniu 5 lipca 2012r. zawiesił postępowanie wznowieniowe z uwagi na toczące się postępowanie nieważnościowe. Rozpatrując wniosek w oparciu o drugą przesłankę wskazaną przez skarżących, wyszczególnioną w art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a., organ I instancji odmówił wznowienia uzasadniając, iż wnioskodawcy nie podali terminu, w którym dowiedzieli się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia, ani też nie wskazali i nie udowodnili rodzaju przestępstwa. Sprawa była przedmiotem rozważania organów administracji architektoniczno-budowlanej obydwu instancji oraz sądu administracyjnego i ostatecznie, wyrokiem z dnia 14 listopada 2012r., sygn. akt II SA/Łd 653/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił postanowienie Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Będąc związany wyrokiem sądu, ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji w dniu [...], nr [...] podjął zawieszone postępowanie wznowieniowe, a następnie rozstrzygnął wniosek skarżących i decyzją z dnia [...], nr [...] odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia [...], nr [...] o pozwoleniu na budowę. Następnie organ odwoławczy wskazał, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji J. Z. wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji oraz uznanie go za stronę w procesie decyzyjnym. Odwołujący wskazał także na występujące jego zdaniem nieścisłości odnośnie odległości wiatraka od granicy z należącą do niego działką rolną. Skarżący wyjaśnił także, że rozważa budowę budynku mieszkalnego wielopokoleniowego w odległości 62,5 m od generatora, co jego zdaniem ma wpływ na ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji. W treści odwołania J. Z. wyjaśnił także, że posadowienie kilku elektrowni wiatrowych określają odpowiednie przepisy - jakie warunki techniczne muszą spełniać tzw. farmy wiatrowe. Działka, na której są już posadowione 3 wiatraki, a następne są w budowie, jest farmą wiatrową. Od jego działki dzieli ją tylko droga, nie można więc w postępowaniu decyzyjnym nie brać tego pod uwagę. Skarżący uzasadniając podstawy wznowienia, na które się powołuje wyjaśnił, że wykazał jakie przepisy prawa zostały złamane oraz dodatkowo wskazał kolejną przesłankę, na podstawie której jego zdaniem winno być wznowione postępowanie administracyjne, zawartą w art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a. - decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, tj. WIOŚ. W odniesieniu do postawionych zarzutów Wojewoda wyjaśnił, że w projekcie budowlanym wskazano, że głównym źródłem hałasu eksploatowanej elektrowni będzie praca rotora. Rozpatrywane przedsięwzięcie położone jest w miejscu, dla którego bezpośrednie sąsiedztwo stanowią tereny rolne (niechronione akustycznie). Ochronie akustycznej podlegają natomiast tereny z zabudową zagrodową, na których dopuszczalny poziom hałasu nie powinien przekroczyć 45 dB. Wartości dopuszczalne poziomu hałasu określają przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 29 lipca 2004r., w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. z 2014r., poz. 112). Dla terenów zabudowy zagrodowej (dla hałasów z grupy instalacje i pozostałe obiekty) wartości dopuszczalne wynoszą 55 dB dla pory dziennej oraz 4B db dla pory nocnej. Przewidywany dla przedmiotowego urządzenia poziom hałasu nie przewyższa norm hałasu dla terenów pod zabudowę zagrodową. Kryterialna izofona równoważonego poziomu dźwięku 45 dB dla pory nocnej występuje w odległości 50 m od masztu elektrowni, jednak działka skarżącego znajduje się w odległości około 290 m od generatora na terenach rolnych nie chronionych akustycznie. Zarzuty skarżącego dotyczące ograniczenia możliwości korzystania i zagospodarowania działki nr ewid. 50 (a tylko takie uzasadniałyby uznanie skarżącego za stronę postępowania) nie mogą być zatem uznane za zasadne. Ponadto wskazywana w treści odwołania odległość 62 m generatora od działki skarżącego dotyczy innej inwestycji, wybudowanej na podstawie pozwolenia na budowę dwóch elektrowni wiatrowych z dnia [...], natomiast w przedmiotowej sprawie postępowanie dotyczy decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej [...]. Dalej Wojewoda wskazał, że zgodnie z treścią art. 144 ustawy Prawo ochrony środowiska, eksploatacja instalacji (do której, w myśl art. 3 pkt 6 ustawy Prawo ochrony środowiska zaliczyć należy elektrownię wiatrową) powodująca m. in. emisję hałasu nie powinna, z zastrzeżeniem ust. 3 (odnoszącego się do obszarów ograniczonego użytkowania) powodować przekroczenia standardów jakości środowiska poza terenem, do którego prowadzący instalację ma tytuł prawny. Jak wskazano w projekcie budowlanym poza terenem działki inwestora na terenach chronionych akustycznie poziom hałasu będzie niższy niż określony w ww. rozporządzeniu. Eksploatacja projektowanego przedsięwzięcia spełniać będzie wymogi w zakresie ochrony środowiska przed oddziaływaniem akustycznym. Poziom hałasu emitowanego do środowiska nie pogorszy w sposób znaczący istniejących warunków akustycznych w środowisku na terenach chronionych zabudowy zagrodowej. Ponadto w prawie krajowym nie został w sposób odrębny uregulowany problem odległości lokalizacji wież elektrowni wiatrowych od innych budowli, w szczególności tych przeznaczonych na pobyt ludzi. Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że wykluczenie przesłanki wskazującej na przymiot strony wnioskodawcy uzasadnia odmowę uchylenia decyzji z tej przyczyny oraz uniemożliwia badanie innych przesłanek, objętych żądaniem wnioskodawcy. Merytoryczne odniesienie się organu II instancji do pozostałych zarzutów podnoszonych we wniosku nie jest możliwe, gdyż jak wyżej wskazano został wniesiony przez nieuprawniony podmiot. Na ostateczną decyzję Wojewody [...] skargę do sądu administracyjnego złożył J. Z., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzające ją decyzji organu pierwszej instancji. Zdaniem skarżącego przy wydawaniu pozwolenia na budowę trzech elektrowni wiatrowych powinien być stroną w postępowaniu. Jego intencją jest tylko zapoznanie się z wydanymi decyzjami. Zaskarżona decyzja nie wykazuje natomiast dlaczego nie może być stroną. Organ l instancji wydając decyzję z dnia [...] nie wziął pod uwagę, że została wydana z naruszeniem prawa i powinna być z mocy prawa nieważna Skarżący nie może wyjaśnić, której decyzji dotyczą jego zarzuty, dopóki nie zapozna się z aktami. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i na tej podstawie wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.) – w skrócie: "P.p.s.a." – sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz.270 ze zm.), dalej powoływanej jako p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przede wszystkim wskazać należy, z skarga nie zawiera uzasadnionych zarzutów, odnosi się bowiem do sytuacji, jaka powstała na terenie sąsiednim kilka lat po zrealizowaniu inwestycji, której dotyczy niniejsze postępowanie. Stosownie zaś do treści art. 145 § 1 k.p.a. organ wznawia postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją. Przepis ten wyznacza zatem granice wznowienia. Wynika z niego wprost, że instytucja wznowienia postępowania służy weryfikacji ściśle określonego postępowania administracyjnego, zakończonego ostateczną decyzją. Trafnie podkreślał to Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. To oznacza, że w niniejszej sprawie organy mogły kontrolować jedynie zarzuty związane z postępowaniem zakończonym decyzją Starosty [...] z dnia [...], nr [...], dotyczącym pierwszego z wiatraków, postawionego na działce inwestora, oznaczonej numerem 72. W skardze zaś, poza wcześniejszym zarzutem braku udziału w postępowaniu zawarto argumenty dotyczące realizacji kilku elektrowni wiatrowych i ich oddziaływania na nieruchomość skarżącego oraz niezbadania w postępowaniu administracyjnym kwestii związanych z oddziaływaniem farmy wiatrowej. Te okoliczności winny były zostać wyjaśnione w toku innych postępowań, w sprawach dotyczących kolejnych wznoszonych wiatraków, kiedy to organy zobligowane były do badania skumulowanego oddziaływania nowych budowli z uwzględnieniem sumujących się czy nakładających czynników oddziaływania m.in. tła akustycznego. W pierwszym z postępowań, zakończonym w 2006 roku organ nie mógł posiadać wiedzy o dalszych zamierzeniach inwestora, jeżeli wniosek o pozwolenie na budowę wprost nie dotyczył całej farmy wiatrowej brak było zatem podstaw do rozważania skutków ich wspólnego oddziaływania na otoczenie w tym właśnie postępowaniu. Kolejne dwa wiatraki zostały wybudowane na podstawie decyzji z 2010r., a więc cztery lata po zrealizowaniu pierwszej inwestycji. Podkreślić też należy, że ostateczna decyzja o pozwolenie na budowę z 2006r. została poprzedzona innymi wymaganymi postępowaniami i rozstrzygnięciami - w sprawie warunków zabudowy i w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji. To w toku tych postępowań ustala się warunki, między innymi związane z zachowaniem określonych norm ochrony środowiska. Jednak również te postępowania poprzedzające pozwolenie na budowę nr [...] określały warunki dla przyszłej inwestycji w postaci jednej elektrowni wiatrowej. Na etapie zatwierdzania projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę organ architektoniczno - budowlany nie określa tych wymogów samodzielnie, a weryfikuje projekt pod kątem spełnienia wymogów zawartych w ww decyzjach. Reasumując, skoro w postępowaniu zwykłym, zakończonym decyzją nr [...] Starosta [...] rozstrzygał o inwestycji polegającej na budowie jednej elektrowni wiatrowej i był to pierwszy z istniejących obecnie wiatraków, a organ nie posiadał wiedzy, iż inwestor w dalszej przyszłości zamierza realizować farmę wiatrową, również w postępowaniu wznowieniowym organ jest uprawniony do badania zarzutów dotyczących jedynie tej konkretnej inwestycji, objętej decyzją nr [...]. Skoro zaś późniejsze działania inwestora dowodzą realizacji farmy wiatrowej w tym samym miejscu, zarzut skumulowanego działania zapewne zostanie zbadany w toku innych postepowań nadzwyczajnych, związanych z kolejnymi inwestycjami. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych, skarżący złożył również wniosek o wznowienie postępowań w sprawie realizacji kolejnych elektrowni wiatrowych. Przechodząc zaś do oceny przesłanek wznowienia, wskazanych we wniosku i w toku postępowania, przypomnieć trzeba, że skarżący powoła się na przesłanki wskazane w art. 145 §1 pkt 2, 4 i 6 k.p.a., przy czym tę ostatnią wskazał dopiero w odwołaniu. Trafnie organ odwoławczy uznał, że rozważania podstaw wznowienia należy rozpocząć od oceny przesłanki wskazanej w art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. to jest od oceny, czy przysługiwał skarżącemu przymiot strony. Na marginesie jedynie wypada zaznaczyć, że powołując się na wydanie decyzji w wyniku przestępstwa (art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a.), skarżący w toku całego postępowania nie wykazał zasadności tego zarzutu, nie uzasadnił jakie przestępstwo legło u podstaw kwestionowanej prze niego decyzji nr [...]. Podkreślenia wymaga, że wydanie decyzji z naruszeniem prawa, do czego się odwołuje skarżący nie jest tożsame z przesłanką z pkt 2. Z kolei przesłanką z punktu 6. powoływanego przepisu miało być wydanie decyzji bez uprzedniego uzgodnienia Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Organ odwoławczy wprawdzie nie oceniał tej przesłanki. Nie jest to jednak uchybienie, które miałoby jakikolwiek wpływ na wynik postepowania, zważywszy, że stosownie do treści art. 146 § 1 k.p.a. nie uchyla się decyzji z przyczyn określonych także w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., jeżeli od dnia doręczenia lub uchylenia decyzji upłynęło pięć lat. Decyzja nr [...] została wydana w dniu [...]. Przede wszystkim jednak za trafne co do zasady należy uznać stanowisko organu odwoławczego, iż rozważanie pozostałych przesłanek wznowienia uzasadnione jest od spełnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.. Pierwszoplanowe jest przesądzenie, że wnoszącemu o wznowienie istotnie przysługiwał przymiot strony w postepowaniu zwykłym. Gdy organ uznaje, że wnioskodawcy nie przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, wówczas nie ma uprawnień do ponownego orzekania w tej sprawie. Organ może w takiej sytuacji jedynie w oparciu o przepis art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej z powodu braku podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 k.p.a., czyli z powodu braku przesłanki wznowieniowej. Istnienie podstawy wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. tj. uznanie, że skarżący winien być stroną w sprawie pozwolenia na budowę powinno co do zasady skutkować podjęciem decyzji z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. decyzji uchylającej dotychczasową decyzję i na nowo rozstrzygającej o istocie sprawy, chyba że organ stwierdza, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 k.p.a.), wówczas prawidłową formą rozstrzygnięcia jest decyzja przewidziana w art. 151 § 2 k.p.a. Spełnienie tej przesłanki należy ocenić w odniesieniu do przepisów Prawa budowlanego, w trybie bowiem tej ustawy toczyło się postepowanie, którego wznowienia żądał J. Z.. Zgodnie z art. 28 § 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 roku (t.j. Dz.U. 2013 poz.1409 ze zm.) stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Trafnie zatem organy skoncentrowały się na określeniu zakresu oddziaływania spornej inwestycji. Przypomnieć należy za organem odwoławczym, że decyzja Starosty [...] nr [...] dotyczyła wiatraka zlokalizowanego na działce nr 72, w odległości od granicy działki skarżącego (nr 50) prawie 300 metrów. Co istotne, działka ta ma przeznaczenie przede wszystkim rolne, a w części przemysłowe o symbolu Ba. Nie należy zatem do terenów nie korzystających z ochrony akustycznej, przewidzianej dla nieruchomości zamieszkanych. Na działce tej znajduje się stacja benzynowa. Skoro zaś jedynym ocenianym, mierzalnym elementem oddziaływania są warunki akustyczne, organ uprawniony był do weryfikacji wpływu inwestycji na nieruchomość skarżącego pod tym kątem. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, kryterialna izofona równoważonego poziomu dźwięku 45 db dla pory nocnej występuje w odległości 50 m od masztu elektrowni, jednak działka skarżącego znajduje się w odległości około 290 m od generatora na terenach rolnych nie chronionych akustycznie. Zarzuty skarżącego dotyczące ograniczenia możliwości korzystania i zagospodarowania działki nr ewid. 50 (a tylko takie uzasadniałyby uznanie skarżącego za stronę postępowania) nie mogą być zatem uznane za zasadne. Ponadto wskazywana w treści odwołania odległość 62 m generatora od działki skarżącego dotyczy innej inwestycji, wybudowanej na podstawie pozwolenia na budowę dwóch elektrowni wiatrowych z dnia [...] co wykraczało poza granice sprawy zakończonej decyzją nr [...]. A więc elektrownia wiatrowa, zrealizowana na podstawie decyzji nr [...] w żaden sposób nie oddziałuje na nieruchomość skarżącego w sposób uzasadniający jego udział w postepowaniu w charakterze strony, ochronę prawną, nie ogranicza zagospodarowania działki skarżącego. W toku wydawania decyzji nr [...] organ również nie był zobowiązany do rozważania przyszłych, ewentualnych i niepewnych zamierzeń inwestycyjnych właściciela nieruchomości nieprzeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe. Ta okoliczność , powoływana przez skarżącego również nie wpływała na ocenę przymiotu strony w postępowaniu w 2006 roku. Tym samym wniosek organów o braku przymiotu strony w tym konkretnym postępowaniu jest trafny. Z uwagi zatem na brak podstaw uzasadniających uwzględnienie skargi sąd orzkł o jej oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. B.A.