II SA/Łd 839/13

Dnia 5 listopada 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.) Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant specjalista Dominika Janicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2013 roku sprawy ze skargi J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy R. nr [...] z dnia [...]. LS Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...], Nr [...], po rozpoznaniu odwołania J. D., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...], Nr [...] o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad córką – K. D. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ pierwszej instancji odmówił przyznania J. D. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną córką. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił ustalony w sprawie stan faktyczny i powołując się na przepisy art. 17 oraz art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2006 roku Nr 139, poz. 992 ze zm.) wskazał, że wnioskodawczyni jest współwłaścicielką ziemi o powierzchni 1,086 ha przeliczeniowych i nie spełnia podstawowej przesłanki dotyczącej niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą tego wymagającą, gdyż przepis art. 3 pkt 22 nie wymienia pracy w gospodarstwie rolnym jako zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Praca w gospodarstwie rolnym nie została w ustawie o świadczeniach rodzinnych zrównana z innymi formami zatrudnienia lub innej aktywności zawodowej. W odwołaniu od powyższej decyzji J. D. wniosła o jej uchylenie i przyznanie świadczenia. Decyzja jest dla odwołującej się bardzo krzywdząca, świadczenie pobiera od dnia 1 maja 2004 roku oraz nie podejmuje zatrudnienia, by sprawować stałą opiekę nad swoją chorą córką. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie. Organ w uzasadnieniu decyzji opisał dotychczasowy przebieg postępowania, zacytował treść przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, by w konkluzji wskazać, że odwołująca się wraz z mężem jest współwłaścicielką gospodarstwa rolnego i podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy w zakresie emerytalno – rentowym oraz wypadkowym, chorobowym i macierzyńskim, jako rolnik. W dalszej kolejności Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołując regulację art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazało, iż prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze na powyższą decyzję J. D. wskazała, iż decyzje organów obu instancji są dla niej krzywdzące, bowiem faktycznie nie podejmuje zatrudnienia by sprawować opiekę nad niepełnosprawną córką, która porusza się na wózku inwalidzkim. Skarżąca pomaga córce we wszystkich codziennych czynnościach (mycie, jedzenie, ubieranie). Fakt posiadania ziemi, w ocenie autorki skargi, nie powoduje braku rezygnacji z zatrudnienia. Skarżąca świadczenie pobierała od dnia 1 maja 2004 roku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 roku Nr 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei art. 135 p.p.s.a. stanowi, iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Tytułem wstępu wyjaśnić należy, iż skarżąca na mocy decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...], Nr [...] miała przyznane świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad dzieckiem w kwocie 520 zł miesięcznie bezterminowo na okres od dnia 1 listopada 2010 roku. Załączone do akt wcześniejsze decyzje organu pierwszej instancji potwierdzają okoliczność wskazaną w odwołaniu i skardze, iż J. D. pobierała rzeczone świadczenie w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną córką od dnia 1 maja 2004 roku. Na skutek zmiany przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, dokonanej ustawą z dnia 7 grudnia 2012 roku o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 roku, poz. 1548, dalej jako ustawa zmieniająca), skarżąca zachowała prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w dotychczasowej wysokości jedynie do dnia 30 czerwca 2013 roku. Przepis art. 11 ust. 1 ustawy zmieniającej stanowi bowiem, iż osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowują prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości do dnia 30 czerwca 2013 roku, jeżeli spełniają warunki określone w przepisach dotychczasowych. Wydane na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasają z mocy prawa po upływie terminu, o którym mowa w ust. 1, czyli po dniu 30 czerwca 2013 roku (art. 11 ust. 3 ustawy zmieniającej). W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie na skutek opisanych zmian w ustawie o świadczeniach rodzinnych doszło do ingerencji w prawa nabyte z decyzji administracyjnej, a także do naruszenia zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez to państwo prawa. Przepisy art. 11 ust. 1 i ust. 3 ustawy zmieniającej wprowadziły co prawda okres przejściowy, uprawniający osoby dotychczas otrzymujące świadczenie pielęgnacyjne do otrzymywania przedmiotowego świadczenia przez okres 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej, czyli do 30 czerwca 2013 roku, to jednak ustanowienie powyższej regulacji nie może być uznane za wystarczający argument, przemawiający za jej konstytucyjnością. Ustawodawca odebrał znacznej grupie osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego prawo do tego świadczenia, otrzymywanego dotychczas na podstawie decyzji administracyjnej na czas nieokreślony na podstawie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 24 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Na podstawie tych uregulowań ustawodawca wkroczył zatem w prawomocne decyzje administracyjne, na podstawie których osoby otrzymały prawo do pobierania świadczeń pielęgnacyjnych. Trwałość, czy też moc wiążąca w czasie decyzji administracyjnych ostatecznych w administracyjnym toku instancji (art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego) jest jedną z podstawowych zasad polskiego postępowania administracyjnego. Z tego względu ingerencja w prawomocne decyzje może nastąpić wyłącznie w trybie określonym w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego dla wzruszenia decyzji ostatecznych lub na mocy wyraźnego i nie budzącego wątpliwości przepisu rangi ustawowej. W swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny zwracał uwagę, iż zasada trwałości decyzji administracyjnych ma ugruntowane znaczenie w prawie. Ma to swoje źródło w proklamowanej w art. 2 Konstytucji zasadzie państwa prawnego oraz wynikających z tej zasady: zaufania obywateli do państwa, a w szczególności do stanowionego przezeń prawa oraz ochrony praw słusznie nabytych. Trybunał Konstytucyjny jednak nie wyklucza możliwości wyjścia przez ustawodawcę poza te zasady w określonych przez ustawę konkretnych wypadkach, uzasadnionych szczególnie ważnymi względami lub okolicznościami. Jeżeli jednak konstytucja nakłada na ustawodawcę obowiązek stanowienia prawa zgodnego z wymaganiami o tak generalnym charakterze, jak demokratyczne państwo prawne czy zaufanie obywatela do państwa, to nakazuje to interweniować (także Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu) w tych wszystkich przypadkach, gdy ustawodawca przekroczy zakres swej swobody regulacyjnej w sposób na tyle drastyczny, że naruszenie wspomnianych klauzul konstytucyjnych stanie się ewidentne. W ocenie Sądu, osoby pobierające świadczenia pielęgnacyjne w zaufaniu do państwa i tworzonego przezeń prawa podjęły ważne decyzje życiowe i rodzinne, dotyczące przerwania zatrudnienia lub nie podejmowania zatrudnienia z powodu opieki nad niepełnosprawnym, wymagającym osobistej i bezpośredniej pielęgnacji, polegającej na systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym. Osoby takie miały zatem prawo oczekiwać ciągłości przyznanego decyzją administracyjną świadczenia. Z tego względu nie można uznać, że kwestionowana regulacja służy konstytucyjnym wartościom, jakimi są opieka nad osobami niepełnosprawnymi oraz ochrona i opieka nad rodziną. Przy regulowaniu praw socjalnych, finansowanych z budżetu, ustawodawca korzysta z przysługującego mu władztwa do kształtowania norm prawnych zgodnie z założeniami społeczno – ekonomicznymi. Granice swobody w korzystaniu z tego władztwa wyznaczają jak w wypadku każdej regulacji ustawowej, normy konstytucyjne. Normy te pozostawiają ustawodawcy znaczny zakres swobody co do kierunków, zakresu i form regulacji świadczeń finansowanych z budżetu państwa, składających się na system tzw. osłony socjalnej. Z tego względu ustawodawca, mając na uwadze konieczność skierowania środków budżetowych do adresatów rzeczywiście sprawujących opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia był uprawniony do zmiany warunków przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. Nowe warunki przyznawania tego świadczenia ze względu na potrzebę respektowania zasady ochrony praw nabytych nie powinny jednak dotyczyć osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów. Szczególne znaczenie zasady ochrony praw nabytych wynika z tego, że u jej podstaw leży dążenie do zapewnienia jednostce bezpieczeństwa prawnego. Zasada ta ma ugruntowane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego znaczenie. Trybunał uznaje, że ochrona praw nabytych jest jednym z elementów składowych zasady zaufania obywatela do państwa i do stanowionego przezeń prawa, wynikającej z zasady demokratycznego państwa prawnego. Zasada ochrony praw nabytych zakazuje arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych przysługujących jednostce lub innym podmiotom prywatnym występującym w obrocie prawnym. Zasada ta dotyczy przysługujących już określonym osobom praw podmiotowych, przy czym bez znaczenia jest, czy prawa te zostały nabyte na podstawie indywidualnego aktu organu władzy, czy wprost na podstawie ustawy (z chwilą spełnienia określonych w niej przesłanek). Zasada ta obejmuje ochroną również maksymalnie ukształtowane prawa tymczasowe (ekspektatywy). Nie ma ona jednak charakteru absolutnego, tj. nie wyklucza stanowienia regulacji, które znoszą lub ograniczają prawa podmiotowe, jednak prawodawca cofając lub ograniczając prawa nabyte, musi spełnić szereg warunków (wyroki TK z dnia: 22 czerwca 1999 roku, K 5/99, 20 grudnia 1999 roku, K 4/99, 10 kwietnia 2006 roku, SK 30/04). Trybunał Konstytucyjny prezentuje ponadto utrwalone stanowisko, że zasada ochrony praw nabytych nie ma charakteru samodzielnego, lecz jest w orzecznictwie konstytucyjnym traktowana jako jeden z elementów składowych lub konsekwencja omówionej wyżej zasady zaufania. Zdaniem składu orzekającego nie można stwierdzić, że prawodawca podjął działania, mające na celu zapewnienie osobom pozbawionym prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i nie nabywającym prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego przystosowanie się do nowej regulacji. Ustanowienie okresu przejściowego wynoszącego 6 miesięcy należy uznać za niewystarczające. Znowelizowane przepisy ustawy znacząco ograniczyły krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, po 30 czerwca 2013 roku, nie przewidując niestety żadnych działań wspomagających dla osób, które utracą dotychczasowe uprawnienia. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie zwracał uwagę, że zakres ingerencji dopuszczalnej dla ochrony ogólnego interesu publicznego, wyznaczać powinien każdorazowo postulat proporcjonalności. Gwarancją zachowania proporcjonalności w ograniczaniu praw w celu realizacji interesu publicznego jest za każdym razem właściwe zrównoważenie interesu prywatnego i publicznego (wyroki TK z dnia: 25 listopada 2003 roku, sygn. K 37/02, OTK ZU nr 9/A/2003, poz. 96; 20 marca 2006 roku, sygn. K 17/05, OTK ZU nr 3/A/2006, poz. 30; 8 października 2007 roku, sygn. K 20/07, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 102; 26 listopada 2007 roku, sygn. P 24/06, OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 126; 26 maja 2010 roku, sygn. P 29/08, OTK ZU nr 4/A/2010, poz. 35). W takich sytuacjach zadaniem władz publicznych jest dążenie do harmonizowania tych interesów, które nie występują w stosunku nadrzędności i podrzędności, a w związku z tym konieczne jest dążenie ustawodawcy i organów stosujących prawo do wyważania obu tych interesów (wyrok TK z dnia 20 kwietnia 2011 roku, sygn. Kp 7/09, OTK ZU nr 3/A/2011, poz. 26). Warunki te nie zostały spełnione w odniesieniu do zakwestionowanej regulacji. Wygaśnięcie z mocy prawa decyzji przyznających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego narusza zatem zasadę proporcjonalności. W przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia także zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zasada ta opiera się na pewności prawa, a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie jej działania mogą pociągnąć za sobą (wyrok TK z dnia 19 marca 2007 roku, K 47/05). Zasada ta określana jest w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego także jako zasada lojalności państwa wobec adresata norm prawnych. Wyraża się ona w stanowieniu i stosowaniu prawa w taki sposób, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela, który powinien móc układać swoje sprawy w zaufaniu, że nie naraża się na prawne skutki niedające się przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i że jego działania, podejmowane zgodnie z obowiązującym prawem, będą także w przyszłości uznawane przez porządek prawny. Przyjmowane przez ustawodawcę nowe unormowania nie mogą zaskakiwać ich adresatów, którzy powinni mieć czas na dostosowanie się do zmienionych regulacji i spokojne podjęcie decyzji co do dalszego postępowania (orzeczenie TK z dnia 3 grudnia 1996 roku oraz wyroki TK z dnia: 3 grudnia 1996 roku, K 25/95; 25 listopada 1997 roku, K 26/97; 10 kwietnia 2001 roku, U 7/00; 5 listopada 2002 roku, P 7/01; 7 czerwca 2004 roku, P 4/03; 15 lutego 2005 roku, K 48/04; 29 listopada 2006 roku, SK 51/06). Zdaniem składu orzekającego, zasada ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa nabiera szczególnej wagi, gdy w grę wchodzą regulacje dotyczące świadczeń socjalnych, adresowanych do osób o ograniczonej zdolności adaptacyjnej do zmienionej sytuacji. Dlatego też uznając niezgodności art. 11 ust. 1 i 3 ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw z zasadami wynikającymi z art. 2 Konstytucji RP, Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w zw. z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. B.A.