II SA/Łd 84/19

Dnia 16 lipca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Protokolant asystent sędziego Nina Krzemieniewska-Oleszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2019 roku sprawy ze skargi B. K. na uchwałę Rady Miejskiej w Bełchatowie z dnia 27 września 2018 r. nr LIII/490/18 w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta Bełchatowa – części osiedli: Politanice, Binków i Zdzieszulice postanawia: odrzucić skargę. a.bł. B. K. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi uchwałę Rady Miejska w Bełchatowie numer LIII/490/18 z 27 września 2018 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta Bełchatowa – części osiedli: Politanice, Binków i Zdzieszulice o powierzchni około 92 ha., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności i zasądzenie kosztów postępowania. W skardze zarzuciła organowi naruszenie art. 17 pkt 11, 12, 13 i 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako u.p.z.p.) poprzez przedstawienie przez Prezydenta Miasta Bełchatowa Radzie Miejskiej w Bełchatowie projektu planu przed upływem terminu wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu oraz przed rozpoczęciem terminu składania uwag do planu oraz na 15 dni przed upływem terminu składania uwag do planu, nadto poprzez wprowadzanie zmian do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu, które nie wynikały ze złożonych wniosków lub uwag oraz w konsekwencji uchwalenie planu w wersji znacznie odbiegającej od projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu. Skarżąca zarzuciła również rozpatrzenie zgłoszonych uwag do planu po terminie określonym w art. 17 pkt 14 dotyczącym przekazania Radzie Miejskiej w Bełchatowie projektu planu, a także odrzucenie uwag mieszkańców. Skarżąca podniosła, że zapisy uchwały dotyczą jej działki o numerze [...] obręb [...] w Bełchatowie, a wprowadzone uchwałą ograniczenia co do możliwości zagospodarowania działki naruszają jej interes prawny wynikający m.in. z prawa własności. Podstawy do wniesienia skargi B. K. upatruje w zapisie określającym nieprzekraczalną linię zabudowy. Wskazała, że w uchwale Nr XXV/224/16 w sprawie przystąpienia do sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego brzmienie definicji "nieprzekraczalnej linii zabudowy" było następujące: "nieprzekraczalna linia zabudowy - należy przez to rozumieć linię, w której mogą być umieszczone elementy elewacji budynków lub ich części, linia ta nie dotyczy części podziemnych obiektów budowlanych, balkonów, wykuszy, logii, gzymsów, okapów, zadaszeń nad wejściami do budynków." Natomiast w podjętej uchwale zawarta w § 2 ust.1 pkt 6 uchwały definicja ta brzmi: "nieprzekraczalna linia zabudowy - należy przez to rozumieć linię, w której mogą być umieszczone elementy elewacji budynków lub ich części, bez jej przekraczania w stronę najbliższych linii rozgraniczających; linia ta nie dotyczy części podziemnych obiektów budowlanych, tarasów, balkonów, wykuszy, logii, gzymsów, okapów, zadaszeń nad wejściami do budynków, schodów wejściowych, podjazdów, wind i innych urządzeń dla niepełnosprawnych, altan, pomników, pergoli śmietnikowych". Organ nie uwzględnił uwagi jej i sześciorga innych mieszkańców o dopisanie do wyjątków wyrazu "wiata". W dalszej części skargi B. K. opisała przebieg procedury planistycznej w niniejszej sprawie, zgłaszając szereg zarzutów jej niedochowania i naruszenia zasad procedowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że nie doszło do naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ zaprzeczył, jakoby doszło do naruszenia procedury w trakcie prac nad planem , czy do złamania zasad jego uchwalania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U.2018.1302 ze zm.), przywoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Wskazać przy tym należy, że w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., w tym na uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który z woli ustawodawcy stanowi akt prawa miejscowego ( art. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - dalej u.p.z.p.), stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W razie zaś nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala ( art. 151 p.p.s.a.), ale w razie stwierdzenia, że interes prawny strony skarżącej nie został naruszony, sąd odrzuca skargę na podstawie art. 58 § 2 pkt 5a p.p.s.a. Skargę na uchwałę samorządu terytorialnego wnosi się na podstawie art. 101 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz.U.2019.506, dalej jako u.s.g.). Zgodnie z tym przepisem, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Uchwała nosi datę 27 września 2018r., zatem nie musiała zostać poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (art. 53 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust.2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. 2017.935) Z cytowanego wyżej przepisu art. 101 ust.1 u.s.g. wynika, że podstawą skutecznego wniesienia skargi jest wykazanie przez stronę skarżącą naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na jej sytuację prawną. Przy czym interes ten winien być bezpośredni i realny, aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w 101 ust.1 u.s.g., musi być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 1 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1209/13 - Lex nr 1391696, 10 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 2349/14 - Lex nr 1657653, 7 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 1183/11 - Lex nr 1340094, 24 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2400/12 - Lex nr 1361627, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Co istotne, obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Natomiast brak jest podstaw do uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostaje naruszony, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 u.p.z.p., tzw. władztwa planistycznego, czyli kompetencji gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby zagospodarowania i warunków zabudowy terenów położonych na obszarze gminy (tak m.in. WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 8 maja 2019 roku w sprawie II SA/Gd 737/19. LEX nr 2676575) . Z powyższych uwag wynika, że przed przystąpieniem do badania zarzutów dotyczących naruszenia procedury czy zasad postępowania (które to naruszenia muszą być istotne), sąd musi rozstrzygnąć, czy postanowienia planu naruszają indywidualny, wynikający z normy prawa materialnego interes prawny. Jak wynika z akt postępowania, skarżąca jest właścicielką nieruchomości, leżącej w granicach terenu, którego dotyczą unormowania spornego planu. Nie ma zatem wątpliwości, że jej interes prawny wynika z tytułu własności do nieruchomości położonej w granicach planu. Jednakże, jak wywiedziono wcześniej, ustawodawca wymaga stwierdzenia naruszenia interesu prawnego dla skuteczności skargi, a w ocenie sądu do naruszenia tego nie doszło. Skarżąca upatruje naruszenia jej interesu prawnego w unormowaniu przez organ definicji i kryteriów nieprzekraczalnej linii zabudowy, a ściślej w nieuwzględnieniu budowli, jaką jest wiata wśród wyjątków od powyższego zakazu w § 2 pkt 6 uchwały Przepis ten stanowi, że "nieprzekraczalna linia zabudowy - należy przez to rozumieć linię, w której mogą być umieszczone elementy elewacji budynków lub ich części, bez jej przekraczania w stronę najbliższych linii rozgraniczających; linia ta nie dotyczy części podziemnych obiektów budowlanych, tarasów, balkonów, wykuszy, logii, gzymsów, okapów, zadaszeń nad wejściami do budynków, schodów wejściowych, podjazdów, wind i innych urządzeń dla niepełnosprawnych, altan, pomników, pergoli śmietnikowych". Wbrew zarzutom skargi unormowanie zawarte w § 2 pkt 6 skarżonej uchwały nie dowodzi naruszenia interesu prawnego skarżącej. Przede wszystkim nie narusza ono obiektywnego porządku prawnego. Prawo własności nie jest prawem nieograniczonym. ,Zgodnie z art. 64 ust.3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Ustawą wyznaczającą granice własności jest m.in. ustawa z 23 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz.U.2018.1945, dalej jako u.p.z.p.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z art. 6 u.p.z.p. ust. 1 pkt 1 ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Stosownie do art. 6 ust.2 pkt 1 ustawy, każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Oznacza to, że miejscowy plan zagospodarowania, jako akt prawa miejscowego, może ograniczyć prawa do gruntu poprzez wprowadzenie sposobu zagospodarowania terenu. Wśród obligatoryjnych elementów planu, kształtujących zabudowę w art. 15 ust.2 pkt 6 u.p.z.p. ustawodawca wymienia określenie linii zabudowy. Linia zabudowy oznacza linię, między którą a linią rozgraniczającą nieruchomość od drogi nie jest możliwa zabudowa. Zgodzić się należy z tezą WSA w Gliwicach, zgodnie z którą ustalenie linii zabudowy ma służyć zapewnieniu ładu przestrzennego. Chodzi tu przede wszystkim o zapewnienie harmonijnego usytuowania budynków, zwłaszcza z perspektywy drogi publicznej (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 31 października 2014 r., II SA/Gl 718/14, LEX nr 1647409). Powyższe uwagi wskazują zatem, że zawarte w § 2 ust.1 pkt 6 skarżonej uchwały rozwiązanie planistyczne nie jest sprzeczne z obiektywnym porządkiem prawnym, określenie linii zabudowy dla wszystkich terenów jest obligatoryjnym elementem planu. Zawarte w uchwale kryteria linii zabudowy i wyjątki od zakazu zabudowy również nie naruszają zasad ogólnych, zawartych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Brak ścisłego określenia definicji np altany oznacza jedynie stosowanie się do potocznego rozumienia użytego w uchwale terminu. Należy też zauważyć, że wprowadzona w § 2 pkt 6 planu definicja linii zabudowy nie ogranicza uprawnień skarżącej w stosunku do poprzednio obowiązującego planu, tj planu aktualnego w dacie zakupu przez nią nieruchomości czyli w 2015 roku . Skarżąca sama przyznaje, że wówczas plan zakazywał wszelkiej zabudowy między linią rozgraniczającą nieruchomości a nieprzekraczalną linią zabudowy. Nie doszło zatem do ograniczenia zakresu jej władztwa nad rzeczą w stosunku do zakresu wynikającego z wcześniejszych unormowań, a do poszerzenia zakresu wyjątków od zakazu zabudowy między drogą publiczną a linią zabudowy. okoliczność, ze wśród wyjątków nie zawarto budowli określonej jako wiata nie stanowi o pozbawieniu skarżącej uprawnień, skoro prawa do takiej zabudowy i poprzednio nie miała ani w świetle poprzedniego planu, ani w świetle unormowań ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.. Podsumowując, niezasadny okazał się zarzut naruszenia interesu prawnego skarżącej. To sprawia zatem, że poza kontrolą sądu pozostają zarzuty dotyczące naruszenia procedury i zasad uchwalania planu. Nawet stwierdzenie sprzeczności uchwały z prawem nie stanowi bowiem o zasadności skargi na uchwałę, jeżeli nie doszło do naruszenia indywidualnego interesu prawnego osoby skarżącej. Z uwagi na powyższe sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. a.tp.