II SA/Łd 841/12

Dnia 20 listopada 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA: Czesława Nowak – Kolczyńska Sędziowie Sędzia WSA: Renata Kubot – Szustowska Sędzia WSA: Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2012 roku przy udziale --- sprawy ze skargi Stowarzyszenia "A" z siedzibą w J. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Lekarza Weterynarii w Ł. z dnia [...], Nr [...]; 2. zasadza od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...], nr [...], [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Ł., na podstawie art. 144, w związku z art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm., w niniejszym uzasadnieniu wskazywany jako K.p.a.), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Lekarza Weterynarii w Ł. z dnia [...], znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w celu wstrzymania działalności zakładu "[...]" w Ł. i odmowy dopuszczenia do udziału w tym postępowaniu Stowarzyszenia Obrona Zwierząt w J. W toku postępowania ustalono, iż w dniu 18 stycznia 2012r. do Powiatowego Lekarza Weterynarii w Ł. wpłynęło pismo Stowarzyszenia Obrona Zwierząt w J., będące wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie wstrzymania, na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U. z 2008r., nr 213, poz. 1342 ze zm. Powoływanej dale w uzasadnieniu jako ustawa), działalności "[...]", znajdującego się w Ł. przy ul. A, prowadzonego przez L. S. Jednocześnie Stowarzyszenie wniosło na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. o dopuszczenie do udziału w sprawie, przedstawiając interes prawny w tym zakresie. Postanowieniem z dnia [...], znak: [...] organ I instancji odmówił wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego wobec L. S. prowadzącego "[...]" w Ł. w celu wydania decyzji wstrzymującej działalność zakładu na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy, a nadto odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Po rozpoznaniu zażalenia na powyższe postanowienie [...] W. Lekarz Weterynarii w Ł. postanowieniem z dnia [...], nr [...] dokonał jego uchylenia i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Lekarz Weterynarii w Ł. postanowieniem z dnia [...], nr [...] postanowił odmówić wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego przeciwko L. S. prowadzącemu "[...]" w Ł. w celu wydania decyzji wstrzymującej działalność zakładu na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy, a także odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w tym postępowaniu. Po rozpoznaniu zażalenia na powyższe postanowienie [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Ł. wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...], nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy w pierwszej kolejności podniósł, iż wskazane cele statutowe Stowarzyszenia Obrona Zwierząt w J. są na tyle precyzyjnie i wyczerpująco określone w statucie, że dają podstawę do stwierdzenia, że ściśle wiążą się z przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt. Organ II instancji stwierdził zatem, że wnioskodawca w niniejszej sprawie spełnił wszystkie przesłanki wymienione w art. 31 § 1 K.p.a.. Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, iż ze względu na przedmiot żądania postępowanie administracyjne w trybie art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy nie może być prowadzone przeciwko L. S. prowadzącemu działalność pod nazwą "[...]". Z ustaleń dokonanych w toku postępowania wynika bowiem, że L. S. prowadząc owe przedsięwzięcie w Ł. przy ul. A. nigdy nie dokonał zgłoszenia do powiatowego lekarza weterynarii prowadzenia schroniska dla zwierząt pod tym adresem w trybie art. 5 ust. 1 pkt 2, w związku z art. 1 pkt 1 lit. j ustawy. Z kolei, zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy powiatowy lekarz weterynarii po otrzymaniu zgłoszenia zamiaru prowadzenia przez podmiot działalności nadzorowanej, o której mowa w art. 1 pkt 1 lit. b, g, j, k, p, wydaje decyzję o nadaniu temu podmiotowi weterynaryjnego numeru identyfikacyjnego. Ze względu na brak zgłoszenia i brak weterynaryjnego numeru identyfikacyjnego działalność prowadzona przez L. S. nie figuruje w rejestrze podmiotów nadzorowanych, prowadzonym przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w Ł. i nie podlega nadzorowi weterynaryjnemu w trybie tej ustawy. Dalej organ II instancji powołał się na przepis art. 11 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym powiatowy lekarz weterynarii prowadzi rejestr podmiotów prowadzących działalność nadzorowaną, o której mowa w art. 1 pkt 1 lit. a – l, n, p oraz w art. 4 ust. 3, na obszarze jego właściwości. Z kolei art. 11 ust. 2 pkt 5 ustawy stanowi, że rejestr zawiera datę wpisu i wykreślenia z rejestru. Powiatowy lekarz weterynarii dokonuje wpisu do rejestru dopiero po pisemnym zgłoszeniu, którego w tym przypadku nie było. Następnie organ odwoławczy przytoczył treść art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy, według którego powiatowy lekarz weterynarii w przypadku stwierdzenia, że przy prowadzeniu działalności nadzorowanej, o której mowa w art. 1 pkt 1 lit. a – n, p lub w art. 4 ust. 3, są naruszone wymagania weterynaryjne określone dla tej działalności, w zależności od zagrożenia stwarzanego dla zdrowia publicznego lub zdrowia zwierząt, wydaje decyzję nakazującą wstrzymanie działalności do czasu usunięcia uchybień. Organ stwierdził w związku z powyższym, iż wbrew twierdzeniom Stowarzyszenia przepis art. 8 ust. 1 ustawy nie ma zastosowania do podmiotów, które prowadzą działalność wymienioną w art. 1 pkt 1 lit. j, w sposób nielegalny, a więc bez formalnego zgłoszenia organowi inspekcji weterynaryjnej. Z kolei z przepisu art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy wynika zakaz prowadzenia działalności jeśli nie została zgłoszona do właściwego powiatowego lekarza weterynarii. Świadczy o tym użyty w przepisie zwrot "jest dozwolone". Ustawa za złamanie tego zakazu przewiduje sankcję karną określoną w przepisie art. 85 ust. pkt 1 ustawy. Z kolei przepis art. 8 ust. 1 tej ustawy przewiduje sankcje o charakterze administracyjnym, które mogą być nakładane na podmioty wykonujące działalność nadzorowaną legalnie tzn. na takie, które dokonały jej formalnego zgłoszenia. W ocenie organu odwoławczego dodatkowym potwierdzeniem prezentowanej przez organy wykładni art. 8 ust. 1 ustawy jest przepis art. 9 ust. 1 tejże ustawy, który stanowi, że powiatowy lekarz weterynarii w przypadku gdy podmiot prowadzący działalność nadzorowaną nie zastosuje się do nakazu lub zakazu określonego w decyzji, o której mowa w art. 8 ust. 1 – 3 ustawy wydaje decyzję zakazującą prowadzenia określonego rodzaju działalności nadzorowanej i skreśla podmiot z rejestru, o którym mowa w art. 11. Konkludując organ wskazał, że w sytuacji, w której powiatowy lekarz weterynarii nie objął nigdy działalności prowadzonej przez L. S. nadzorem weterynaryjnym, ponieważ nigdy nie otrzymał stosownego do tego celu zgłoszenia, to tym samym nie mógł wydać decyzji administracyjnej zakazującej prowadzenia działalności. Organ II instancji wskazał jednak, iż Powiatowy Lekarz Weterynarii w Ł. posiada wiedzę na temat prowadzenia przez L. S. w sposób nielegalny działalności o charakterze schroniska dla bezdomnych zwierząt w Ł. przy ulicy A. W związku z tym w dniach 3 lipca 2010r.i 13 kwietnia 2012r. zawiadomił Komisariat VI Policji KMP w Ł. o popełnieniu wykroczenia przez L. S., prowadzącego schronisko dla zwierząt bez wymaganego zgłoszenia, o czym stanowi art. 85 ust. 1 pkt 1 ustawy. Na ostateczne postanowienie [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii skargę do sądu administracyjnego złożyło Stowarzyszenie Obrona Zwierząt w J. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż zakład prowadzony przez L. S., położony w Ł. na ul. A od początku swego istnienia posiada wszelkie cechy schroniska dla bezdomnych zwierząt i faktycznie nim jest, ponieważ przyjmuje i przetrzymuje zwierzęta bezdomne w ramach działalności ciągłej, zorganizowanej i zawodowej, świadcząc usługi z zakresu zadań publicznych dla wielu gmin. Strona skarżąca wskazała, iż według informacji publicznej uzyskanej z gmin, umowy na "hotelowanie" bezdomnych zwierząt podpisane z L. S. – "[...]" z siedzibą w Ł. przy ul. A posiadają aktualnie 103 gminy z 3 województw. Natomiast nazwa własna pod jaką prowadzona jest ta działalność jest jedynie przejawem inwencji twórczej przedsiębiorcy, przez co może być dowolna i nie ma znaczenia dla formalnej kwalifikacji tej działalności. Zakład, o którym mowa stanowiąc faktyczne schronisko, nie jest jako takie zgłoszony, zarejestrowany i nadzorowany od chwili powstania, tj. od 2003 – 2004r.. Działa zatem nielegalnie, bez wymaganego prawem zezwolenia udzielonego przez organ właściwej gminy (art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach Dz. U z 2012r. poz. 391)), a ponadto bez wymaganego zgłoszenia do powiatowego lekarza weterynarii (art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy). Następnie strona skarżąca podniosła, iż w związku z tym, że właściciel zakładu nigdy nie zgłosił formalnie faktu rozpoczęcia i prowadzenia działalności do właściwego organu inspekcji weterynaryjnej, organy te przez lata powstrzymywały się od stosowania wobec niego środków nadzoru określonych w ustawie, uzasadniając to nazwą własną firmy ("hotel"), lub prywatną własnością zakładu, bądź trwającym postępowaniem o zatwierdzenie placówki jako schroniska dla zwierząt. Zdaniem strony skarżącej działalność prowadzenia schronisk dla zwierząt – w rozumieniu art. 1 pkt 1 lit. j ustawy – nie wymaga zatwierdzenia przez organy inspekcji weterynaryjnej i dlatego nie można zgodzić się z uzasadnianiem bierności tych organów wynikającym z tłumaczenia, że środki nadzoru, przewidziane w art. 8 ust. 1 ustawy, mogą być stosowane tylko wobec podmiotów zgłoszonych i ujętych w rejestrze, o jakim mowa w art. 11 ustawy. W ocenie strony skarżącej z treści art. 8 ust. 1 ustawy wynika wprost, że środki te stosuje się wobec wszelkiej "działalności nadzorowanej" w przedmiotowym jej rozumieniu, a nie wyłącznie do podmiotów ujętych w rejestrach, o jakich mowa w art. 11 ustawy. Strona skarżąca podkreśliła nadto, iż przez lata wykonywania doraźnych kontroli zakładu przy ul. A w Ł. organ inspekcji weterynaryjnej wielokrotnie ujawniał sytuacje, o których mówi art. 8 ust. 1 ustawy, a mianowicie "przypadki stwierdzenia, że przy prowadzeniu działalności nadzorowanej, o której mowa w art. 1 pkt 1 lit. a – n, p lub w art. 4 ust. 3, były naruszone wymagania weterynaryjne określone dla tej działalności". Stowarzyszenie wskazało dalej, że w momencie zarejestrowania przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w S. schroniska w W., prowadzonego przez ten sam podmiot co przedmiotowy "[...]", pojawiła się interpretacja statusu zakładu w Ł. dokonana przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w S., którego zdaniem placówka w Ł. miała być "miejscem czasowego przetrzymywania zwierząt", wypełniającym część wstępnych funkcji schroniska, takich jak przyjmowanie zwierząt, profilaktykę, kwarantannę i ich rejestrowanie, a więc funkcji objętych przepisami o wymaganiach weterynaryjnych wobec schronisk. W ocenie Stowarzyszenia "działalność schroniskowa" L. S. jest faktycznie podzielona na dwa zakłady, z których tylko jeden jest zarejestrowany, co czyni fikcyjnym nadzór nad obrotem zwierzętami. Zakład w Ł. jest samodzielnym schroniskiem dla zwierząt, o czym świadczy choćby fakt, że wedle danych z utylizacji w zakładzie tym w okresie od września 2010r., do września 2011r. utylizacji poddano 272 psy. Stowarzyszenie wskazało, że był to pierwszy rok po udzieleniu zezwolenia na prowadzenie schroniska w W., w którym w tym samym czasie utylizacji poddano 430 psów. Następnie wskazano w skardze, iż istnienie "miejsc przetrzymywania wyłapanych zwierząt przed przewiezieniem do schroniska" jest przewidziane w § 5 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt. Miejsce takie nie jest schroniskiem i nie jest zaliczone do działalności nadzorowanej, tylko dlatego że jest bezpośrednio związane z wyłapywaniem bezdomnych zwierząt z danej gminy i powinno być przedmiotem umowy między gminą i podmiotem wyłapującym bezdomne zwierzęta. Firma L. S. nie wyłapuje jednak bezdomnych zwierząt z terenu Miasta Ł. i nie istnieje umowa z Miastem Ł., w której przewidziana byłaby taka funkcja, oraz taki status zakładu przy ul. A w Ł. Następnie Stowarzyszenie podniosło, iż w dniu [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podjęło decyzję znak: [...], o stwierdzeniu nieważności decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...], znak: [...], zezwalającej L. S. na prowadzenie działalności w zakresie wyłapywania bezdomnych zwierząt z terenu Gminy B. oraz na prowadzenie schroniska dla bezdomnych zwierząt – z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, m. in. z powodu braku określenia obszaru działalności schroniska. W dniu [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wydało decyzję znak: [...], w której za sprzeczny z prawem uznało zapis zezwolenia udzielonego L. S. na prowadzenie schroniska w W. na obszarze całego kraju. Kolegium orzekło w tym zakresie merytorycznie i jako obszar działalności schroniska określiło teren gminy B.. Konkludując strona skarżąca podniosła, iż przyjmowanie do schroniska w W. za pośrednictwem zakładu przy ul. A w Ł. zwierząt spoza gminy B. jest aktualnie nielegalne, co jest konsekwentnie ignorowane przez L. S. Stowarzyszenie wyjaśniło również, iż w sprawie działalności zakładów w Ł. i W. trwa postępowanie karne z zawiadomienia Stowarzyszenia o przestępstwa przeciwko ochronie zwierząt; nieuzasadnionego uśmiercania zwierząt oraz znęcania się nad nimi poprzez utrzymywanie ich w niewłaściwych warunkach bytowania. W ocenie Stowarzyszenia skoro środki nadzoru przewidziane przez art. 8 ust. 1 ustawy stosuje się wobec wszelkiej "działalności nadzorowanej" w przedmiotowym jej rozumieniu, a nie wyłącznie do podmiotów ujętych w rejestrze, o jakim mowa w art. 11 ustawy, to wobec tego za nietrafne należy uznać założenie organów obu instancji, jakoby ustawa przewidywała sankcje administracyjne jedynie wobec podmiotów, które wykonują daną działalność "legalnie", a więc które poprawnie dokonały jej zgłoszenia i w wyniku tego zostały ujęte w odpowiednim rejestrze. Zdaniem strony skarżącej w żadnym miejscu ustawa nie wskazuje, że nadzorem weterynaryjnym objęte są jedyne podmioty prowadzące działalność nadzorowaną i jednocześnie wpisane do rejestru, o jakim mowa w art. 11 ustawy. Ustawa nie ustanawia tutaj koniunkcji, a więc wymogu jednoczesnego spełnienia obu przesłanek. Przepis art. 8 ust. 1 ustawy nie wspomina o obowiązku zgłoszenia prowadzonej działalności do powiatowego lekarza weterynarii jako kryterium oceny jej charakteru. Wynika z tego, iż prowadzenie działalności nadzorowanej posiada ten walor nie dlatego, że podmiot, który ją prowadzi został wpisany do rejestru, ale dlatego, że sama działalność wyczerpuje znamiona określone szczegółowo i w sposób nie budzący wątpliwości w art. 1 pkt 1 ustawy. Konkludując strona skarżąca podniosła. Iż każdy podmiot, który swoim działaniem wpisuje się w parametry określone w przepisie art. 1 ustawy, prowadzi działalność nadzorowaną i na charakter tej działalności i jej kwalifikację nie ma wpływu żaden wpis lub jego brak do jakiegokolwiek rejestru. Brak danego podmiotu w owym rejestrze nie pozbawia działalności, którą on prowadzi waloru działalności nadzorowanej. Dzieje się tak dlatego, że wpis do rejestru, o którym mowa w art. 11 ustawy, nie jest konstytutywny dla określenia charakteru działalności jako nadzorowanej. Art. 5 ust 1 pkt 2 ustawy zezwala na podjęcie działalności nadzorowanej po uprzednim zgłoszeniu zamiaru jej prowadzenia, co bynajmniej nie oznacza, że prowadzenie jej jest fizycznie niemożliwe bez owego zgłoszenia. Zdaniem strony skarżącej przepis art. 8 ustawy przewiduje sankcje administracyjne wobec każdego podmiotu prowadzącego działalność nadzorowaną i uchybiającego jej merytorycznym wymaganiom weterynaryjnym. Z kolei w art. 85 ustawy spenalizowane zostało uchybienie formalne prowadzonej działalności w postaci braku zgłoszenia, co skutkuje odpowiedzialnością karną. W ocenie Stowarzyszenia te dwa zakresy odpowiedzialności, wynikające z zupełnie innych przesłanek i podstaw prawnych są przez organy inspekcji weterynaryjnej od lat mylone, co prowadzi do zaniechania wykonywania przewidzianego ustawą nadzoru weterynaryjnego. Ponadto w ocenie strony skarżącej przepis art. 9 ustawy wskazuje sankcję administracyjną w postaci wydania decyzji zakazującej prowadzenia określonego rodzaju działalności nadzorowanej i skreślenia podmiotu z rejestru, o którym mowa w art. 11. Oczywistym jest jednak, iż wydanie zakazu prowadzenia działalności możliwe będzie wobec wszystkich podmiotów faktycznie prowadzących działalność nadzorowaną, a skreślenie z rejestru dotyczyć będzie tylko podmiotów zgłoszonych i wpisanych. Stowarzyszenie podniosło nadto, iż kontrole dokonywane w zakładzie L. S. w Ł. przy ul. A wykonywane są w trybie doraźnym, poza procedurą przewidzianą dla kontroli działalności nadzorowanej, a przez to nie badają one i nie rejestrują przepływu zwierząt. Są więc fasadowe i obliczone na stworzenie pozorów właściwego działania inspekcji weterynaryjnej. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Ł. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując jednocześnie stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada zatem, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) pozostaje zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz normami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W toku kontroli sądowoadministracyjnej sąd, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.; dalej w uzasadnieniu przywoływana jako P.p.s.a.), rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nadto, mając na względzie regulację art. 135 P.p.s.a. sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Przedmiotem oceny legalności w niniejszej sprawie jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Ł. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Weterynarii w Ł., którym jednocześnie odmówiono wszczęcia z urzędu postępowania w trybie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U z 2008r., nr 213, poz. 1342 ze zm.) i odmówiono dopuszczenia strony skarżącej do udziału w tym postępowaniu. Ocena powyższych rozstrzygnięć wymaga odrębnego omówienia. Przepis art. 8 ust. 1 omawianej ustawy, który miał być w ocenie strony skarżącej podstawą prowadzenia postępowania administracyjnego stanowi, iż powiatowy lekarz weterynarii w przypadku stwierdzenia, że przy prowadzeniu działalności nadzorowanej, o której mowa w art. 1 pkt 1 lit. a – n, p lub w art. 4 ust. 3, są naruszone wymagania weterynaryjne określone dla tej działalności, w zależności od zagrożenia stwarzanego dla zdrowia publicznego lub zdrowia zwierząt uprawniony jest do wydania decyzji, którą: 1) nakazuje usunięcie uchybień w określonym terminie lub 2) nakazuje wstrzymanie działalności do czasu usunięcia uchybień, lub 3) zakazuje umieszczania na rynku lub handlu określonymi zwierzętami będącymi przedmiotem działalności albo zakazującą produkcji, umieszczania na rynku lub handlu określonymi produktami wytwarzanymi przy prowadzeniu tej działalności. Dla możliwości prawidłowego stosowania powyższej regulacji konieczne jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czym w istocie jest "działalność nadzorowana" w rozumieniu tejże ustawy, bowiem to naruszenia wymagań weterynaryjnych działalności nadzorowanej stanowią podstawę stosowania sankcji opisanych w art. 8 ust. 1 ustawy. Dla udzielenia jednoznacznej odpowiedzi na powyższe pytanie wystarczające jest odwołanie się do treści art. 1 pkt 1 omawianej ustawy, który podając definicję legalną tego pojęcia stanowi, iż ustawa określa wymagania weterynaryjne dla podejmowania i prowadzenia działalności w zakresie, który szczegółowo wymienia i który nazywa "działalnością nadzorowaną". Wśród wymienionych w owym przepisie rodzajów działalności znajduje się także prowadzenie schronisk dla zwierząt (art. 1 pkt 1 lit. j). W takiej sytuacji, skoro sam ustawodawca określił jakie rodzaje działalności stanowią działalność nadzorowaną w rozumieniu omawianej ustawy, to nie jest dopuszczalne odmienne definiowanie tego pojęcia. Powyższa konstatacja w żadnej mierze nie przesądza czy realnie prowadzona, konkretna działalność jest rzeczywiście prowadzeniem schroniska dla zwierząt, a przez to należy do działalności nadzorowanej. Dokonanie ustaleń faktycznych w tym zakresie i ich ocena należy do kompetencji organów inspekcji weterynaryjnej i winny one mieć miejsce w każdym wypadku, w którym organ ma styczność z działalnością o cechach działalności nadzorowanej. Tylko wszechstronna ocena należycie poczynionych ustaleń faktycznych jest w stanie doprowadzić organ inspekcji weterynaryjnej do odpowiedzi na pytanie czy podejmowana bądź już prowadzona działalność jest rzeczywiście działalnością z zakresu, który ustawa definiuje jako działalność nadzorowaną. W żadnej mierze rozstrzygające dla określenia zakresu takiej działalności nie może być poprzestanie tylko na ocenie niektórych cech deklarowanych przez podmiot prowadzący działalność, bądź odniesienie się wyłącznie do nazwy prowadzonego przedsięwzięcia, która częstokroć nadawana jest dla celów marketingowych i dla określenia rzeczywistego zakresu prowadzonej działalności może być nieprzydatna, a wręcz myląca. W realiach niniejszej sprawy powyższe uwagi mają charakter wyłącznie teoretyczny bowiem – wbrew temu co twierdzi strona skarżącą – organy inspekcji weterynaryjnej dokonały oceny rzeczywistego zakresu działalności prowadzonej w Ł., iż przy ul. A i mają świadomość, że przedsięwzięcie będące przedmiotem niniejszego postępowania to działalność "o charakterze schroniska dla bezdomnych zwierząt". Pomimo powyższej konkluzji organy inspekcji weterynaryjnej stanęły na stanowisku, iż oceniana działalność nie stanowi działalności nadzorowanej w rozumieniu przepisów ustawy, bowiem nie została ona zgłoszona lekarzowi weterynarii w sposób określony w art. 5 ust. 1 pkt. 2 ustawy i nie podlegała rejestracji w trybie art. 11 ust. 1 ustawy, a tym samym jest prowadzona w sposób nielegalny. Z powyższym stanowiskiem organów nie sposób się zgodzić, bowiem jak zostało to już powyżej powiedziane omawiana ustawa zawierając definicję pojęcia "działalność nadzorowana" jednoznacznie wskazuje, które rodzaje działalności stanowią desygnat definiowanego pojęcia. Organy wyprowadzając z przepisów omawianej ustawy własne rozumienie pojęcia "działalność nadzorowana", zupełnie pominęły treść art. 1 pkt 1 ustawy i pozostawały w błędnym przeświadczeniu, iż działalnością taką może być wyłącznie działalność prowadzona w sposób legalny, a więc będąca następstwem spełnienia wymagań określonych w art. 5 ust. 1 i podlegająca rejestracji w trybie art. 11 ust. 1 ustawy. Takiego warunku nie formułuje natomiast ustawa, a zatem samo podjęcie i prowadzenie którejkolwiek z działalności wymienionych w art. 1 pkt 1 ustawy stanowi podjęcie i prowadzenie działalności nadzorowanej. Okoliczność, że przepis art. 5 ust. 1 ustawy stanowi, iż dozwolone jest podjęcie działalności nadzorowanej pod określonymi warunkami zależnymi od rodzaju tej działalności, zupełnie nie oznacza, iż w ten sposób modyfikacji ulega zakres znaczeniowy pojęcia działalność nadzorowana. Przepis ten wskazuje jedynie jakie okoliczności decydują o legalnym, bądź nielegalnym prowadzeniu działalności nadzorowanej, w żadnym zaś razie nie wkracza on w samo pojęcie owej działalności. Tym samym fakt niezgłoszenia właściwemu organowi zamiaru prowadzenia działalności nadzorowanej nie pozbawia tej działalności statusu, o którym mowa w art. 1 pkt 1 ustawy. Podobnie nie pozbawia owej działalności takiegoż statusu brak nadania podmiotowi ją prowadzącemu numeru identyfikacyjnego w trybie art. 5 ust. 9 ustawy, bądź nieumieszczenie takiego podmiotu w rejestrze, o którym ustawa mówi w art. 11 ust. 1. Poprawnie wnioskuje strona skarżąca gdy zauważa, że zarówno decyzja, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1, jak i zawiadomienie o zamiarze prowadzenia działalności w trybie art. 5 ust. 1 pkt 2 nie wywołują skutków konstytutywnych. Podobnie skutków tych nie wywołuje umieszczenie podmiotu w rejestrze, o którym mowa w art. 11 ust. 1 ustawy. Tym samym to nie od owych czynności zależy przypisanie określonej działalności do działalności nadzorowanej. Do powyższego wniosku prowadzi także analiza dalszych przepisów omawianej ustawy. Po tym jak w przepisie art. 1 ust. 1 zdefiniowana została działalność nadzorowana, to w art. 4 ust. 1 i 2 ustawodawca wskazuje na zakres obowiązków podmiotu ją prowadzącego podając, iż jest on obowiązany spełniać wymagania weterynaryjne określone dla danego rodzaju i zakresu prowadzonej działalności nadzorowanej, w szczególności jest obowiązany zapewniać wymagania lokalizacyjne, zdrowotne, higieniczne, sanitarne, organizacyjne, techniczne lub technologiczne, zabezpieczające przed zagrożeniem epizootycznym, epidemicznym lub zapewniające właściwą jakość produktów. Niewątpliwie są to obowiązki o charakterze materialnym. Dalej w przepisie art. 5 ustawy sformułowane zostały wymagania formalne dla możliwości dozwolonego, a więc legalnego prowadzenia działalności nadzorowanej. Porównanie powyższych uregulowań pozwala wyprowadzić wniosek, iż ustawa formułuje warunki zarówno materialno, jak i formalnoprawne dla możliwości legalnego rozpoczęcia i prowadzenia działalności nadzorowanej. Niespełnienie tych warunków wywołuje określone konsekwencje prawne, zależnie od rodzaju naruszeń prawa, co jednak pozostaje bez wpływu na to czy określona działalność jest działalnością nadzorowaną. Powyższe przepisy wskazując wymogi prowadzenia owej działalności milczą na temat tego aby to skutkiem ich spełnienia było przypisanie określonej działalności do działalności nadzorowanej. Tym samym należy uznać, że zdefiniowana w art. 1 pkt 1 ustawy działalność nadzorowana ma charakter pierwotny w stosunku do wymagań stawianych owej działalności, a zatem owe wymagania nie determinują samego jej pojęcia. Stanowiska tego nie jest w stanie zmienić okoliczność nadawania w drodze decyzji administracyjnej numeru identyfikacyjnego podmiotowi, który dokonał zgłoszenia określonego rodzaju działalności nadzorowanej (art. 5 ust. 9 ustawy) lub dokonanie wpisu podmiotu prowadzącego taką działalność do rejestru, o którym mowa w art. 11 ust. 1 ustawy. Nadawanie numeru tylko niektórym spośród podmiotów zgłaszających działalność nadzorowaną (wymienioną w art. 1 pkt 1 lit. b, g, j, k, p), jak również rejestrowanie tylko niektórych rodzajów działalności (wymienionych w art. 1 pkt 1 lit a – l, n, p) świadczy o braku konsekwencji i jest okolicznością wystarczającą do tego aby zdeprecjonować pogląd, że działalność nadzorowana w każdym wypadku jest następstwem dokonania zgłoszenia (art. 5 ust. 1 pkt 2), otrzymania numeru identyfikacyjnego (art. 5 ust. 9) i rejestracji działalności (art. 11 ust. 1). W tym miejscu wypada powrócić do punktu wyjścia niniejszych rozważań, a więc do treści art. 8 ust. 1 omawianej ustawy. Przepis ten przewiduje sankcje m.in. za prowadzenie określonych rodzajów działalności nadzorowanej (opisanych w art. 1 pkt 1 lit. a – n, p) z naruszeniem wymagań weterynaryjnych określonych dla danego rodzaju działalności. Nie ulega wątpliwości, iż norma ta ustanawia sankcje o charakterze administracyjnym, o czym świadczy chociażby forma i tryb ich nakładania (art. 3 ust. 1 ustawy). Jasne jest także, że przepis ten koreluje z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy, określającym generalny zakres obowiązków o charakterze materialnym. Analiza powyższych uregulowań prowadzi do wniosku, że przepis art. 8 ust. 1 stanowi podstawę wszczęcia i prowadzenia postępowań administracyjnych w tych wszystkich sprawach, w których określona działalność nadzorowana prowadzona jest z naruszeniem wymagań weterynaryjnych. Skoro – o czym była już mowa – działalnością nadzorowaną jest nie tylko działalność prowadzona legalnie, lecz każda działalność opisana w art. 1 pkt 1 ustawy, to sankcje administracyjne określone w art. 8 ust. 1 rozciągają się także na te rodzaje i formy działalności nadzorowanej, które prowadzone są w sposób inny niż dozwolony treścią art. 5 ust. 1 ustawy. Z powyższego punktu widzenia za nieznajdujące oparcia w prawie należy uznać stanowisko organów obu instancji ograniczające możliwość stosowania sankcji administracyjnych wyłącznie do tych podmiotów, które prowadzą działalność nadzorowaną, rozumiejąc ją jako działalność dozwoloną, a więc spełniającą wymogi formalne jej rozpoczęcia (art. 5 ust. 1 ustawy). Stanowisko to nie tylko nie odpowiada wykładni gramatycznej przepisu art. 1 pkt. 1, ale także pomija wykładnię systemową i celowościową tegoż przepisu. Mając na uwadze, iż celem ustawy, zapisanym już w samym jej tytule jest ochrona zdrowia zwierząt i zwalczanie pochodzących od zwierząt chorób, to nie sposób pogodzić się z powyższym stanowiskiem organów. Konsekwencją tego stanowiska byłaby bowiem niemożność prowadzenia postępowań administracyjnych w trybie art. 8 ust. 1 ustawy, pomimo ujawnienia naruszenia wymagań weterynaryjnych mogących powodować zagrożenie dla zdrowia publicznego lub zdrowia zwierząt. Oznaczałoby to w istocie pozostawienie poza sferą stałej kontroli ze strony wyspecjalizowanych organów państwa różnych rodzajów działalności mogących powodować zagrożenia epidemiczne czy epizootyczne. Konieczność sprawowania efektywnej kontroli działalności niosącej za sobą tak poważne zagrożenia nakazuje jednoznacznie opowiedzieć się za możliwością stosowania sankcji administracyjnych wobec wszystkich wymienionych w art. 8 ust. 1 rodzajów działalności nadzorowanej, bez względu na to czy jest ona prowadzona w sposób dozwolony przez prawo czy też nie. W sytuacji niebezpieczeństwa zagrożenia zdrowia publicznego lub zdrowia zwierząt reakcja ze strony wyspecjalizowanych organów państwa winna być dopuszczalna w każdej przewidzianej przez prawo sytuacji powstania takiego niebezpieczeństwa i winna być ona efektywna. System nakazów i zakazów przewidziany w art. 8 ust. 1, oraz w art. 9 ust. 1 ustawy efektywność taką zapewnia także wobec możliwości ich wyegzekwowania w drodze przymusu państwa. Odnosząc się do stanowiska organów na temat rozumienia pojęcia działalność nadzorowana należy jeszcze wskazać, iż przestawionego powyżej zapatrywania Sądu nie może zmienić treść przepisu art. 9 ust. 1 ustawy, wskazującego na konsekwencje niezastosowania się przez podmiot prowadzący działalność nadzorowaną do zakazu lub nakazu określonego w decyzji wydanej w trybie art. 8 ust. 1 – 3. Analizując powyższe uregulowanie należy podzielić pogląd zaprezentowany przesz stronę skarżącą, zgodnie z którym sankcje w postaci zakazu prowadzenia określonego rodzaju działalności nadzorowanej i skreślenie podmiotu z rejestru podmiotów prowadzących działalność nadzorowaną mogą być orzeczone wyłącznie w stosunku do podmiotów legalnie prowadzących ową działalność. Wobec podmiotów, które działalność nadzorowaną prowadzą bez spełnienia formalnych warunków, sankcja skreślenia z rejestru, o którym mówi przepis art. 11 ustawy, nie będzie mogła być orzeczona z oczywistych powodów. Jeśli podmiot w owym rejestrze nie figuruje to niepodobna oczekiwać, aby został z niego skreślony. Okoliczność, iż ustawodawca w owym przepisie przewidział koniunkcję obu sankcji nie ma dla niniejszej sprawy istnego znaczenia. Funkcjonalna wykładnia tegoż przepisu nakazuje pominięcie stosowania sankcji skreślenia z rejestru w tych wszystkich wypadkach, w których jest ona bezprzedmiotowa z uwagi na niefigurowanie podmiotu w owym rejestrze. Sąd – z przyczyn powyżej przestawionych – nie jest natomiast skłonny w owej koniunkcji sankcji upatrywać samodzielnej podstawy dla uzasadnienia stanowiska organów utożsamiających działalność nadzorowaną z działalnością dozwoloną. Podobnie krytycznie należy ocenić stanowisko organów dopuszczające stosowanie wobec podmiotów prowadzących nielegalnie działalność wymienioną w art. 1 pkt 1 ustawy, wyłącznie kar wskazanych w art. 85 ust. 1, zaś sankcji administracyjnych, o których mowa w art. 8 ust. 1 tylko do działalności nadzorowanej prowadzonej w sposób dozwolony (legalny). Stanowisko takie zupełnie pomija możliwość ponoszenia określonych sankcji na gruncie różnych gałęzi prawa (karnego i administracyjnego). Okoliczność, iż podmiot nielegalnie prowadzący działalność nadzorowaną podlegać będzie karze, o której mowa w art. 85 ust. 1 za niespełnienie wymagań formalnych, nie sprzeciwia się stosowaniu wobec tego podmiotu sankcji z art. 8 ust. 1, jeśli tylko działalność tą prowadzi w sposób naruszający wymagania weterynaryjne, a więc nie spełnia wymagań materialnych. Wskazany powyżej przepis art. 85 ust. 1 daje jeszcze jeden argument przemawiający za koniecznością rozróżnienia pojęć działalność nadzorowana i działalność dozwolona (legalna). Jak słusznie wskazuje strona skarżąca przepis ten przewidując sankcję karną za prowadzenie działalności nadzorowanej bez zawiadomienia w wymaganym terminie o zamiarze jej rozpoczęcia wyraźnie wskazuje, iż działalność nadzorowaną można prowadzić także z naruszeniem wymagań formalnych, a więc w sposób nielegalny. Powyższa argumentacja wskazuje na to, że organy obu instancji w swych rozstrzygnięciach – wskutek błędnej wykładni przepisów art. 1 pkt 1 lit j, art. 5 ust. 1 pkt 2 i ust. 9, art. 8 ust. 1, art. 9 ust. 1, art. 11 ust. 1 i art. 85 ust. 1 pkt 1 ustawy – dopuściły się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a.). Niezależnie od powyższych zastrzeżeń zaskarżonemu rozstrzygnięciu należy jeszcze postawić zarzut naruszenia przepisów postępowania, mający istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przy tym zaznaczyć, iż zarzut ten obejmuje oba zakwestionowane rozstrzygnięcia. Stosownie do treści art. 3 ust. 1 omawianej ustawy, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji na gruncie omawianej ustawy stosuje się przepisy K.p.a., chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej. Jeżeli zatem organ doszedł do wniosku o potrzebie odmowy wszczęcia postępowania w trybie art. 8 ust. 1 ustawy, to wyłączną do tego podstawą winna być norma art. 61a § 1 K.p.a. stanowiąca, iż w sytuacji gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wyłącznie analiza przesłanek powyższego przepisu może doprowadzić organ do wniosku o potrzebie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego inicjowanego poprzez żądanie strony. W realiach niniejszej sprawy powyższa norma nie tylko nie była przedmiotem analizy ze strony organów administracji ale nawet nie znalazła się w postawie wydanych rozstrzygnięć. W niniejszej sprawie sytuacja w powyższym zakresie wydaje się jeszcze bardziej niezrozumiała, gdy weźmie się pod uwagą, iż organ pierwszej instancji odmówił wszczęcia z urzędu postępowania. Takiego zachowania organu administracji przepisy K.p.a. w ogóle nie przewidują, bowiem jeżeli organ właściwy do wszczęcia z urzędu określonego postępowania nie widzi podstaw do jego wszczęcia, to zwyczajnie winien go nie wszczynać i w związku z tym nie ma powodu aby komunikować tą okoliczność poprzez wydanie stosownego rozstrzygnięcia. W realiach niniejszej sprawy za podstawę do wydania zakwestionowanych rozstrzygnięć nie może także zostać uznany przepis art. 31 § 1 i 2 K.p.a., stanowiący, iż organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Przepis ten wskazuje na dwie sytuacje, w których organizacja społeczna może występować w sprawie administracyjnej. Pierwsza ma miejsce wówczas gdy organizacja występuje z żądaniem wszczęcia postępowania, a więc działa gdy postępowanie jeszcze się nie toczy i to organizacja zamierza je zainicjować. Druga sytuacja występuje gdy organizacja społeczna żąda dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, a więc gdy postępowanie już się toczy, a organizacja zamierza do toczącego się postępowania wstąpić. Obu powyższym sytuacjom odpowiadają rozstrzygnięcia organu administracji wskazane w § 2 tegoż przepisu. I tak odpowiednio organ uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu i a contrario jeżeli organ uzna żądanie organizacji społecznej za nieuzasadnione wydaje odpowiednio postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub o odmowie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. Jeżeli zatem w realiach niniejszej sprawy nie toczyło się jeszcze postępowanie w trybie art. 8 ust. 1 omawianej ustawy, to nie mogło być podstawy do tego aby odmówić dopuszczenia strony skarżącej do udziału w tym postępowaniu. Co prawda pochodzący od strony skarżącej wniosek o wszczęcie postępowania zawiera także żądanie dopuszczenia do udziału w sprawie, jednak organy administracji stojąc na straży praworządności (art. 7 K.p.a.) winny żądanie to ocenić przez pryzmat obowiązującego prawa, a w razie powzięcia wątpliwości co do rzeczywistej woli wnioskodawcy, czuwając aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, winny udzielić w tym zakresie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 K.p.a.). Wydaje się, iż kwestie te zupełnie umknęły organom obu instancji, które gotowe były rozpoznać oba wnioski niezależnie od ich wewnętrznej sprzeczności. W świetle tego co zastało powyżej powiedziane przepis art. 31 § 2 K.p.a. mógł stanowić samodzielną podstawę do odmowy wszczęcia postępowania z żądania organizacji społecznej. Odmowa taka mogła nastąpić gdyby organ doszedł do wniosku, że wszczęcie postępowania nie jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i że nie przemawia za tym interes społeczny (31 § 1 K.p.a.). W realiach niniejszej sprawy przepis ten jednak nie mógł stać się podstawą odmowy wszczęcia postępowania bowiem organ odwoławczy wyraźnie stwierdził, iż "wnioskodawca w niniejszej sprawie spełnił wszystkie przesłanki wymienione w art. 31 § 1 K.p.a.". Tym samym organy obu instancji w sposób nieuprawniony upatrywały w normie art. 31 § 1 i 2 K.p.a. podstawy dla odmowy wszczęcia postępowania, czym dopuściły się naruszenia przepisów prawa o postępowaniu, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a.). Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c P.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 200 P.p.s.a.. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organy winny zastosować się do zapatrywań prawnych wyrażonych w niniejszym uzasadnieniu (art. 153 P.p.s.a.). Pozwoli to ustalić rzeczywisty zakres wniosku strony skarżącej z dnia 18 stycznia 2012r. i jednocześnie zbadać przesłanki uzasadniające wszczęcie postępowania w trybie art. 8 ust. 1 ustawy, a w razie ich wystąpienia, zastosować wobec podmiotu naruszającego wymagania weterynaryjne nakazy przewidziane w tym przepisie. Nie jest rolą Sądu wskazywanie czy ewentualne postępowanie winno zostać wszczęte z urzędu czy wskutek żądania strony skarżącej. Skoro jednak organ odwoławczy uznaje, że strona skarżąca spełnia warunki z art. 31 § 1 K.p.a., to ewentualne postępowanie winno toczyć się z jej udziałem (art. 31 § 3 K.p.a.). j.m.