II SA/Łd 842/05

Dnia 11 stycznia 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Markiewicz, Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Protokolant Referendarz Małgorzata Kowalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2006 roku sprawy ze skargi P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy w Ż. dnia [...] nr [...] (znak: [...]): 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz P. W. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. We wniosku z dnia 15.listopada 2004r. W. Dz. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na przebudowie budynku gospodarczego w miejscowości B. w gminie Ż., położonego na działkach o numerach geodezyjnych 123, 124, wskazując, iż inwestycja dotyczy budynku gospodarczego istniejącego, zaś "zagospodarowanie terenu (pozostanie) bez zmian", przy czym budynek gospodarczy przeznaczony jest do składowania płodów rolnych, przechowywania narzędzi i sprzętu rolnego. Charakteryzując inwestycję, wnioskodawca określił jedynie kąt nachylenia dachu (10-25º), wskazując, iż podlegać on będzie przebudowie (po częściowej rozbiórce) z dwuspadowego na jednospadowy, nadto, iż wykonany zostanie strop żelbetowy. W toku postępowania zastrzeżenie co do projektowanej inwestycji zgłosił P. W., właściciel nieruchomości, sąsiadującej z terenem inwestycji, podnosząc, iż na działce inwestora nie ma żadnego budynku gospodarczego, który mógłby podlegać przebudowie. Natomiast w granicy obu nieruchomości znajdują się "mury po spalonej dawnej oborze wraz z dwiema przybudówkami", będące w złym stanie technicznym. Wskazał również, iż w przedmiocie zagrożenia stwarzanego przez opisane pozostałości toczy się postępowanie administracyjne w organach nadzoru budowlanego. Nie wyrażając zgody na planowaną "rozbudowę", wniósł o odmówienie wydania inwestorowi warunków zabudowy. Decyzją Nr [...] (Znak: [...]) z dnia [...] Wójt Gminy w Ż., działając na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27.marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ("Dz.U. z 2003r. Nr 80, poz. 717"), ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego w przedmiocie odbudowy z przebudową budynku gospodarczego po częściowym spaleniu, usytuowanego bezpośrednio przy granicy sąsiedniej działku (nr 122) na terenie działek nr 123 i 124, obrębu B., gminy Ż., w liniach rozgraniczających, określonych na załączniku graficznym do decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż teren określony we wniosku inwestora nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przez co przeprowadzone zostało postępowania na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następnych ustawy z dnia 27.marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem organów, w toku postępowania ustalono, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ustawy, stwierdzając iż teren ma dostęp do drogi publicznej, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, zaś obszar nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele niewolnicze i nieleśne, ponieważ działka jest objęta zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. Nr 15,poz. 139 ze zm.), "co stwierdzono na podstawie wyrysu z miejscowego planu (...)". Wskazano również, iż "decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi", zaś regulacja z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "nie dotyczy" rozpoznawanej sprawy. Odnosząc się do zarzutów P. W. organ uznał natomiast, iż ich nieuwzględnienie wynika z faktu, że "sprawa w WSA nie dotyczy rozstrzygnięcia wydania decyzji o warunkach zabudowy". Odwołanie od powyższej decyzji złożył P. W., wnosząc o jej uchylenie. Wskazał, iż pomiędzy zamierzeniem budowlanym, określonym przez W. Dz. we wniosku o ustalenie warunków zabudowy a inwestycją, dla której warunki zabudowy ustalono, zachodzą "nieścisłości" , które sugerują, że dotyczyć mogą różnych inwestycji. Podniósł nadto, iż decyzje organów nadzoru budowlanego dotyczą obiektu byłej obory, nakazując jego częściową rozbiórkę, zatem pozostają one w związku z ustaleniem warunków zabudowy, co do tego obiektu. Zwrócił także uwagę na niewystarczające określenie warunków w zakresie infrastruktury technicznej: skoro bowiem rozbudowywany obiekt jest "dawną oborą", tj. obiektem inwentarskim, wymagane jest ustalenie dlań rozwiązań dotyczących odprowadzania ścieków. Tych zaś brak w skarżonej decyzji. Decyzją Nr [...] z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz.1071 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu orzeczenia organ odwoławczy wskazał, iż w myśl art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27.marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zmiana zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, w tym przebudowa obiektu zmieniającego jego formę architektoniczną, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, organ I instancji dokonał analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, przeprowadzonej stosownie do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26. sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164,poz. 1588). Jej wyniki pozwoliły, w ocenie organu odwoławczego, na określenie warunków nowej zabudowy, "będących merytorycznymi elementami rozstrzygnięcia, wymaganymi przez art. 54 cyt. ustawy". Bez wpływu "na podęcie decyzji o warunkach zabudowy" pozostaje natomiast, wynik postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego "w sprawie prowadzonej na podstawie przepisów prawa budowlanego, jako że jest to odrębna materia". Z nadesłanych akt sprawy wynika zaś, iż ustalenia poczynione w toku postępowania wyjaśniającego pozwoliły na "skonkretyzowanie zadania wnioskodawcy". W toku postępowania ustalono bowiem, iż zamiar inwestora dotyczy prac budowlanych na obiekcie, który uległ zniszczeniu w trakcie pożaru. Ponieważ zaś jest to obiekt gospodarczy, "problem odprowadzania ścieków w istocie nie istnieje." Skargę na powyższą decyzję złożył P. W., wnosząc o jej uchylenie oraz stwierdzenie niezgodności decyzji wydanej przez organ I instancji z prawem. Wskazał, iż w treści decyzji "przy zapisie ustaleń dotyczących rodzaju zabudowy użyto złego nazewnictwa", brak jest zaś w decyzji ustaleń dotyczących funkcji zabudowy, warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego nie uwzględniają natomiast wszystkich parametrów i wskaźników. Brak tych ustaleń, nie pozwala określić jednoznacznie czy w decyzji nie powinny być zwarte jeszcze inne ustalenia. Skarga, poza skarżącym, podpisana została również przez jego żonę I. P. – W. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, odwołując się do merytorycznych wywodów, zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 18.stycznia 2006r. I. P. – W. oświadczyła, iż w sprawie niniejszej jej intencją nie było wniesienia skargi w imieniu własnym, lecz jedynie występowanie jako pełnomocnik męża. Podniosła nadto, iż nie jest współwłaścicielką nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji, bowiem jej wyłącznym właścicielem pozostaje P. W.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność rozstrzygnięcia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a. Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.) . Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza procedury administracyjnej, w stopniu określonym w cytowanym przepisie. Przede wszystkim zwrócić należy uwagę na fakt, iż organy w sposób niedopuszczalny, bez inicjatywy wnioskodawcy, zmodyfikowały jego zamierzenie inwestycyjne. W aktach sprawy brak jest wniosku z dnia 4.listopada 2004r., o którym pisze organ I instancji w uzasadnieniu decyzji, przyjąć zatem należy, iż data ta została powołana błędnie i jest jedynie omyłkowym wskazaniem daty, umieszczonej na piśmie przez wnioskodawcę. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy, złożony w dniu 15.listopada 2004r. (a jedynie taki znajdował się w aktach sprawy, przekazanych do kontroli sądowej), dotyczył "przebudowy budynku gospodarczego", natomiast organy ustaliły wspomniane warunki dla inwestycji polegającej na "odbudowie z przebudową budynku gospodarczego po częściowym spaleniu (...)". Uczyniły to bez jakiejkolwiek inicjatywy inwestora, wychodząc w sposób niedopuszczalny poza zakres żądania. Wprawdzie zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną między innymi w art. 63, 65, 128 i 140 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz.1071 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań k.p.a. jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony, bez zbędnego formalizmu. Nie można jednak przyjąć, że jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale, to organ administracji publicznej jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. O tym, jaki charakter i zakres żądania ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje ostateczne strona, a nie organ, do którego pismo zostało skierowane. W razie wątpliwości organ, mając na względzie postanowienia art. 7-9 k.p.a., powinien zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4.kwietnia 2002r., sygn.akt I SA 2188/00, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępne Lex nr 81741) Ponadto zgodnie z treścią art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27.marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora. Wniosek wspomniany powinien zawierać m.in. charakterystykę inwestycji, obejmującą w szczególności określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz, w przypadku braku obowiązku przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko (art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ustawy). W badanej sprawie wniosek W. Dz. z dnia 15.listopada 2004r. nie spełnia żadnego z powyższych wymogów. Opis zamierzonego przedsięwzięcia, nie pozwala nawet na określenie zakresu "przebudowy obiektu gospodarczego". Informacje zawarte we wniosku, mogą zaś skłaniać do konkluzji, iż zamierzenie inwestycyjne dotyczyć ma jedynie wymiany dachu i ewentualnie stropu, ponieważ tyko w tym zakresie wniosek zawiera jakąkolwiek charakterystykę. Niezależnie od tego wskazać należy na naruszenie przez organy przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Nie jest bowiem jasne na jakiej podstawie organy określono spełnienie przesłanki, opisanej w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skoro do akt sprawy nie został dołączony stosowny wyrys nieokreślonego bliżej "miejscowego planu". Trudno również odmówić racji zarzutom skargi, co do nienależytego ustalenia i określenia w treści decyzji, jaki obiekt podlegał będzie przebudowie, skoro obiekt ten, przynajmniej w części (jednej z przybudówek), służy do przechowywania inwentarza. W tym zakresie zatem rozstrzygnięcia organów nie spełniają warunków, określonych w art. 54 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem w sposób niedostateczny precyzują zarówno rodzaj inwestycji, jak i warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu. Ponadto, zgodnie z treścią § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 26.sierpnia 2003r. o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym. Wyniki wspomnianej analizy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust.2 rozporządzenia). W rozpoznawanej sprawie załącznik do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy stanowią "wyniki analizy architektoniczno – urbanistycznej", które nie posiadają części graficznej. Ponadto, analiza wspomniana nie zawiera koniecznych ustaleń, co do określenia funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu, poprzestając na ustaleniu linii zabudowy, udziału powierzchni biologicznie czynnej dla "terenu brutto", wysokości projektowanej zabudowy. Trudno zatem uznać, iż spełnione zostały wymogi, określone w § 9 ust. 2 w zw. z § 3 cytowanego rozporządzenia. Na obecnym etapie postępowania, z uwagi na szczupłość zgromadzonego materiału dowodowego, nie jest natomiast możliwe, odniesienie się do zarzutu skargi dotyczącego ewentualnego wpływu toczącego się postępowania administracyjnego, prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego na rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla obiektu, którego stan techniczny wymagał podjęcia działań w trybie art. 66 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. Nr 207 z 2003r., poz. 1016 ze zm.). Wydaje się natomiast, że należycie przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, wymaga rozważenia okoliczności ustalonych przez organy nadzoru budowlanego w toku postępowania. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Po myśli art. 152 p.p.s.a. rozstrzygnięto natomiast o niewykonywaniu zaskarżonego orzeczenia do dnia uprawomocnienia się wyroku. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzono zaś na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania, w wysokości odpowiadającej uiszczonemu przezeń wpisowi sądowemu.