II SA/Łd 844/15

Dnia 15 grudnia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), , Protokolant Pomocnik sekretarza Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2015 roku sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uznania za nienależnie pobrane świadczenia z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...]. a.bł. Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 267 z późn. zm.) – w skrócie: "K.p.a." – oraz art. 2 pkt 7 lit. d) oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j. Dz.U. z 2012r., poz. 1228 z późn. zm.) – powoływanej dalej jako: "ustawa" – utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], orzekającą o uznaniu za nienależnie pobrane przez J. B. świadczenia z funduszu alimentacyjnego w kwocie 500,00 zł miesięcznie za okres od 1 lutego 2010r. do 30 września 2010r. Organ I instancji ustalił, że decyzją z dnia [...] października 2009r. przyznał J. B. świadczenie z funduszu alimentacyjnego w kwocie 500,00 zł miesięcznie na okres od 1 października 2009r. do 30 września 2010r. uznając, iż zostały spełnione kryteria określone w ustawie o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Organ wyjaśnił, że świadczenia te przysługują, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 725 zł (art. 9 ust.2 ustawy o pomocy osobom uprawionym do alimentów). Organ ustalił, że brat świadczeniobiorcy wymieniony we wniosku o świadczenie jako członek rodziny ukończył 25 lat w lutym 2010 roku, zatem zgodnie z definicję legalną rodziny (art. 2 pkt 12 ustawy) nie zalicza się do składu tak rozumianej rodziny. To powoduje, że ponowne przeliczenie dochodu rodziny, uzyskanego w roku 2008 wskazuje na przekroczenie kryterium dochodowego, bowiem miesięczny dochód na osobę wynosił 967,12 zł. W odwołaniu od tej decyzji Prezydenta Miasta Ł. J. B. zarzucił naruszenie art. 10 k.p.a. przez pozbawienie go czynnego udziału w rozprawie , art. 7 i 9 k.p.a. oraz art. 89 k.p.a. J. B. podkreślił, że organ w dacie przyznania świadczenia miał wiedzę, kiedy jego brat osiągnie wiek 25 lat, zatem skarżący działał w dobrej wierze przyjmując przyznane mu świadczenie. Ponadto brat nadal pozostawał na utrzymaniu rodziny do czerwca 2010 roku, kiedy to ukończył studia medyczne. Kolegium powołaną na wstępie decyzją utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. W uzasadnieniu decyzji Kolegium w pierwszej kolejności przytoczyło treść art. 2 pkt 4, pkt 5, pkt 5a pkt 7 lit. a), pkt 8, pkt 12, art. 3 pkt 1 i 2, art. 9 ust. 1 i 2, art. 19 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów i wyjaśniło zasady przyznawania świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Organ odwoławczy podkreślił, ze zgodnie z regulacją zawartą w art. 19 ust.2 ustawy w razie zmian w liczbie członków rodziny, zmian dochodów albo innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych osoba uprawniona zobowiązana jest do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenie. Ukończenie przez brata skarżącego 25 lat obligowało do ponownego przeliczenia dochodu rodziny. Organ odwoławczy wskazał także, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych decyzję żądającą zwrotu nienależnie pobranych świadczeń powinna poprzedzać decyzja o uznaniu świadczeń za nienależnie pobrane. O przypadkach, w których nie przysługuje prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego jak również o obowiązku niezwłocznego poinformowania organu I instancji o wszelkich zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń J. B. był pouczony we wniosku o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz w decyzji przyznającej świadczenia. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające, wydana zaś w sprawie decyzja była zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożył J. B. podnosząc, że organ II instancji nie odniósł się do jego odwołania i nie ustosunkował się do jego argumentów, zarówno co do naruszenia przepisów o postępowaniu administracyjnym, jak i również stanu faktycznego przedstawionego w tym odwołaniu. Ograniczono się, jak to wynika z uzasadnienia, do przytoczenia przepisów ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów i ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ogólnie także powołano się, że organy działają na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący wyjaśnił, że nie kwestionuje przepisów powoływanych przez organy administracji, lecz ich niewłaściwe zastosowanie lub w ogóle niezastosowanie się do nich. Skarżący zarzucił, że w jego sprawie nie zastosowano art. 10 K.p.a., który stanowi zapewnieniu stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Jego zdaniem naruszono w sposób oczywisty art. 89 K.p.a. o istocie rozprawy, której w ogóle nie było. Ponadto uchybiono przepisom art. 7 K.p.a., który wymaga uwzględnienia słusznego interesu obywatela i art. 9 nakładającego na organy administracji obowiązek wyczerpującego informowania o wszystkich elementach postępowania. Skarżący wyjaśnił, że nie może ponosić szkody polegającej obecnie na zwrocie, i to wraz z odsetkami, kwot, które w swoim czasie otrzymał na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Działał w dobrej wierze, a występując o świadczenie miał ku temu podstawy. Organ przyznający świadczenie wiedział, że brat skarżącego A. B. w dniu 8 stycznia 2010r. kończy 25 lat, a mimo tego przyznano mu świadczenie do 30 września 2010r. Zresztą brat z osiągnięciem wieku lat 25 jako student medycyny w trybie stacjonarnym po 6 latach studiów kończył je dopiero w czerwcu 2010r. i dalej pozostawał bez pracy, będąc na utrzymaniu rodziny. Skarżący podkreślił, że jego obecna sytuacja jest taka, że obarczanie go tego rodzaju sumami byłoby dla niego katastrofą. Skarżący dodał, że jest osobą, wobec której orzeczono niepełnosprawność. Wszystko to można byłoby szczegółowo i dokładnie wyjaśnić, gdyby postępowanie w niniejszej sprawie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone prawidłowo, zgodnie z powołanymi uprzednio przepisami. Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego artykułu). Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012r., nr 270 ze zm.) – powoływanej dalej jako "P.p.s.a". W myśl art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j. Dz.U. z 2012r., poz. 1228 z późn. zm.) – powoływanej dalej jako: "ustawa". Jako podstawę prawną ustalenia, że sporne świadczenie zostało pobrane nienależnie, organy wskazały art. 2 pkt 7 lit "a" ustawy. Zgodnie z tym przepisem, ilekroć jest mowa o nienależnie pobranym świadczeniu - oznacza to świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub w części. Definicja powyższa jest tożsama z definicją nienależnie pobranego świadczenia zawartą w ustawie o świadczeniach rodzinnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych na bazie obydwu powołanych ustaw ugruntowany jest pogląd, że od "nienależnie pobranego świadczenia" należy odróżnić "świadczenie nienależne". "Nienależne świadczenie" jest bowiem pojęciem obiektywnym, występującym wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy podstawa taka odpadła, zaś "świadczeniem nienależnie pobranym" jest świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania) – por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 24 stycznia 2013r., sygn. akt II SA/Po 782/12 oraz z dnia 22 października 2010r., sygn. akt II SA/Po 478/10 – orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Z powyższego wynika zatem, że do wydania decyzji o uznaniu świadczeń za nienależnie pobrane nie wystarczy ustalenie, że świadczenie zostało przyznane bez podstawy prawnej, bądź że ta podstawa prawna odpadła. Ustalenie tych okoliczności pozwala jedynie na wniosek, że świadczenie jest świadczeniem nienależnym. Natomiast dla zastosowania wskazanej przez organy podstawy prawnej (art. 2 pkt 7 lit. "a" ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów) niezbędne jest wykazanie, że osoba, która to świadczenie pobrała miała lub powinna mieć świadomość tego, że świadczenie jej nie przysługiwało. Innymi słowy dla skutecznego postawienia stronie zarzutu nienależnie pobranego świadczenia należy wykazać, że osoba uprawniona została prawidłowo poinformowana, jakie okoliczności powodują ustanie prawa do świadczeń Na "bycie pouczonym" w rozumieniu tego przepisu składają się zatem dwa elementy: - świadomość, w jakich (przyszłych) sytuacjach traci się prawo do świadczeń, - wiedza, że jedna z tych sytuacji właśnie zaistniała. Lektura akt sprawy nie daje podstaw do wniosku, że skarżący został prawidłowo pouczony o przesłankach powodujących utratę prawa do świadczenia, w tym przypadku o tym, że ukończenie przez brata 25 lat życia skutkuje pozbawieniem go statusu członka rodziny w rozumieniu ustawy. W treści decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] września 2009 roku pouczono J. B., że "świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują osobie uprawnionej do ukończenia przez nią 18 roku życia albo w przypadku, gdy uczy się w szkole wyższej do ukończenia przez nią 25 roku życia albo w przypadku posiadania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności bezterminowo". Wskazano też, że "w przypadku rezygnacji z nauki, zmiany liczby członków rodziny, uzyskania lub utraty rodziny, wyjazdu członka rodziny poza granice kraju lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, osoba uprawniona jest zobowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu, co wynika z art. 19 ust.1 ustawy". Przytoczono też treść art. 2 pkt 7 ustawy, definiujące świadczenie nienależnie pobrane. Jednocześnie jednak, co nader istotne, nie zamieszczono definicji legalnej rodziny. Tak sformułowane pouczenie, które również zostało zamieszczone na druku wniosku o prawo do świadczenia, nie jest w ocenie sądu prawidłowe. Stwarza pozory pouczenia o charakterze wyczerpującym, informującym o wszystkich ważnych w sprawie okolicznościach, tymczasem takim nie jest, chociażby dlatego, że nie wyjaśnia użytych w nim pojęć. W niniejszej sprawie dotyczy to definicji rodziny. Otóż, jak wynika z ustawowej definicji rodziny (art. 2 pkt 12 ustawy), do jej członków nie zalicza się osób, które ukończyły 18 bądź 25 roku życia ( w zależności od tego czy się uczą czy nie). Tymczasem organ nie wyjaśnił tej specyficznej definicji członków rodziny. W związku w tym zacytowane wcześniej pouczenie, będące powtórzeniem treści art. 19 ust. 1 ustawy (zamieszczone w decyzji wytłuszczonym drukiem), odwołujące się jedynie ogólnie do zmiany liczby członków rodziny osoby uprawnionej i akcentujące wpływ na prawo do świadczenia ukończenia przez uprawnionego do alimentów 18. bądź 25. roku życia (w zależności od pobierania nauki) wprowadza w błąd. Zwraca bowiem uwagę na kryterium wiekowe w stosunku do samego uprawnionego. Brak podania w decyzji definicji legalnej, istotnej dla właściwego zrozumienia stosowanej regulacji prawnej, przy stosunkowo szerokim omówieniu innych przesłanek, warunkujących przyznanie świadczenia, nie może zostać uznane za prawidłowe. Organ bowiem z jednej strony stwarza wrażenie wyczerpującego pouczenia o wszystkich przesłankach i sytuacjach, na które wnioskodawca winien zwrócić uwagę w okresie pobierania świadczenia, z drugiej zaś pomija w tym pouczeniu istotną okoliczność, jaką jest sposób kwalifikowania członków rodziny. Podobny zarzut należy postawić pouczeniom zwartym w druku wniosku o przyznanie świadczenia. Na stronie 5 wniosku wśród pouczeń o warunkach przyznania świadczenia i obowiązkach świadczeniobiorcy związanych ze zmianą sytuacji w toku okresu świadczeniowego nie zawarto pouczenia, że ukończenie również przez członka rodziny 25 lat (18) oznacza zmianę liczby członków rodziny. Wobec tej treści pouczenia nie można uznać, ze wystarczające jest zamieszczenie na stronie 1 wskazówki, których członków rodziny należy wymienić we wniosku. Jak sąd wskazał już wcześniej, takie pouczenie, pozornie wyczerpujące, stanowi wprowadzenie świadczeniobiorcy w błąd i stanowi naruszenie zasady informowania uczestnika postępowania o istotnych w sprawie okolicznościach faktycznych i prawnych (art. 8 i 9 k.p.a.). Poza tym istotne jest pouczenie zawarte w decyzji, skoro to ją otrzymuje uprawniony, zaś wniosek pozostaje w aktach administracyjnych Reasumując tę część rozważań stwierdzić należy, że wadliwe pouczenie skarżącego ma taki skutek, że nie można mu skutecznie przypisać świadomości wszystkich okoliczności powodujących ustanie prawa do świadczeń a tym samym świadomości, że świadczenie pobierał nienależnie. Nie została zatem spełniona przesłanka nienależnego pobrania świadczenia, o której stanowi art. 2 pkt 7 lit. a ustawy. Niezależnie od powyższych rozważań jednoznacznie i stanowczo należy podkreślić, że jeżeli organ administracji przyznaje prawo do świadczenia w oparciu o złożone przez stronę dokumenty, to strona ma prawo być przekonana, że organ poprzedził decyzję o przyznaniu świadczeń gruntowną weryfikacją przesłanek warunkujących prawo do świadczenia. W ocenie sądu żaden przepis ustawy nie sprzeciwia się przyznaniu świadczenia na okres krótszy, niż ustawowo określony okres zasiłkowy, jeżeli na to wskazują dokumenty załączone do wniosku o świadczenie. Nie stanowi takiej przeszkody przepis art. 2 pkt 8 ustawy, definiujący ustawowy okres świadczeniowy. Ponadto w ocenie sądu obowiązek niezwłocznego informowania organu wypłacającego świadczenia przez osobę uprawnioną o przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania lub utraty dochodu albo innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego (art. 19 ust. 1 ustawy) ma zastosowanie przede wszystkim do tych zdarzeń, o których organ nie wie, ani wnioskować nie może na podstawie posiadanych dokumentów. Wynika to wprost z powołanego przepisu przez użycie sformułowania "w przypadku zmian". Powiadamianie organu o okolicznościach, które organ zna z urzędu, pozbawione by było racjonalności i zmierzałoby do wyręczania organu z jego ustawowych obowiązków. Nawet zaś jeżeli organ nie uznałby za zasadne przyznanie świadczenia na część okresu świadczeniowego, winien był rozważyć ponowne przeliczenie z urzędu dochodu rodziny skarżącego w związku ze zmianą liczby jej członków po 8 stycznia 2010 roku, i ewentualnie orzec o wstrzymaniu wypłaty. Poza tym w świetle art. 8 K.p.a. organy administracji publicznej winny prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Realizacja przyznanych stronie uprawnień następuje też w duchu tej zasady. Skoro zatem organ wypłaca świadczenia na podstawie posiadanych dokumentów, to strona może i powinna pozostawać w przeświadczeniu, że działanie organu jest zgodne z prawem. Natomiast negatywne skutki zaniedbań organu administracji nie mogą być przerzucane na stronę postępowania. Niezależnie od powyższych wad, organy nieprawidłowo obliczyły dochód rodziny w związku z ustaleniem, że brat skarżącego nie zalicza się już do członków rodziny w myśl art. 2 pkt 12 ustawy. Z akt sprawy wynika, że organ ponownie przeliczył dochód uzyskiwany przez rodzinę skarżącego w 2008 roku, tyle tylko, że pominął brata wśród członków rodziny. Tymczasem, skoro do zmiany członków rodziny, a więc sytuacji faktycznej doszło w styczniu 2010 roku, to i sytuację dochodową należy badać z tego okresu, analogicznie jak w przypadku pozostałych zmian, o których stanowi przepis art. 19 ust.1 ustawy – utraty bądź uzyskania dochodu. Sposób ponownego przeliczenia dochodu nastąpił zatem z naruszeniem dyspozycji art. 19 ust.1 ustawy. Tak więc brak nawet podstaw do kategorycznego stwierdzenia, ze przyznane skarżącemu świadczenie było świadczeniem nienależnym poczynając od lutego 2010 roku. Na koniec wskazać należy, że w art. 6 K.p.a. zawarta jest zasada praworządności, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W ocenie sądu wszczęcie przez organ postępowania w sprawie świadczeń nienależnych, a wypłaconych stronie na skutek zaniedbania organu, nie ma nic wspólnego z realizacją zasady praworządności. Organowi należy zarzucić nie tylko nadużycie prawa polegające na dochodzeniu świadczeń nienależnie wypłaconych z własnej winy, ale również pięcioletnią zwłokę w podjętych przez organ działaniach, pomimo tego, że informacje, na podstawie których wszczęto postępowanie wynikały już z dokumentów złożonych wraz z wnioskiem o przyznanie świadczenia, co było znane organowi z urzędu. Skutkiem tego mogła być sytuacja, w której po pięciu latach od wypłaty świadczenia strona dowiaduje się nie tylko o tym, że pobrała świadczenie nienależnie, to na dodatek o konieczności zwrotu pobranych świadczeń wraz z ustawowymi odsetkami, liczonymi od dnia wypłaty świadczenia do dnia zwrotu, czyli za okres około pięciu lat. Nagannym jest zatem takie działanie organu, który zamiast przeciwdziałać wypłatom świadczeń nienależnych, próbuje naprawiać swoje błędy przerzucając ich skutki na strony postępowania. Reasumując w przedmiotowej sprawie organy administracji obu instancji dokonały wadliwej interpretacji pojęcia "świadczenia nienależnie pobranego", utożsamiając je z pojęciem "świadczenia nienależnego". Nie zwróciły też uwagi na błędne, niepełne pouczenie skarżącego o przesłankach świadczenia. Wadliwie dokonały ponownego przeliczenia dochodu w rodzinie skarżącego. Skutkiem tego było błędne uznanie, że za uchybienie organu przy wykonywaniu ustawowych obowiązków, odpowiedzialność ponosi skarżący. To doprowadziło do nieuzasadnionego zastosowania przepisów prawa materialnego. Z tych wszystkich przyczyn sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji uwzględni wskazania wynikające z uzasadnienia niniejszego wyroku, a w szczególności rozważy, czy świetle powyższych uwag istnieje podstawa do kontynuowania postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. LS