II SA/Łd 844/23

Dnia 29 listopada 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw, Sędzia WSA Michał Zbrojewski, Protokolant Pomocnik sekretarza Dominika Jaśkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2023 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy D. z dnia 31 stycznia 2023 roku nr XLVIII/422/2023 w sprawie stanowiska, dotyczącego nabycia "za symboliczną złotówkę" na rzecz Gminy D. prawa własności odcinka sieci wodociągowej w miejscowości S. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od Rady Gminy D. na rzecz skarżącego Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Gminy D. 31 stycznia 2023 r. podjęła uchwałę nr XLVIII/422/2023 w sprawie stanowiska, dotyczącego nabycia "za symboliczną złotówkę" na rzecz Gminy D. prawa własności odcinka sieci wodociągowej w miejscowości S.. W § 1 tej uchwały wskazano, że Rada Gminy uznaje za zasadne nabycie od osób fizycznych na rzecz Gminy D. prawa własności sieci wodociągowej, planowanej do wykonania w miejscowości S. na działkach nr ewid. [(...)-(...)] obręb geod. S., gm. D. za kwotę 1,00 zł, słownie: jeden złoty 00/100 ("za symboliczną złotówkę") i związku z tym wskazuje, że Wójt Gminy D. winien podjąć czynności zmierzające do zawarcia stosownej umowy. Natomiast na mocy § 2 tej uchwały, wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy D.. W dniu 18 sierpnia 2023 r., Wojewoda Łódzki, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40) – dalej "u.s.g." w związku z art. 50 i art. 54 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r. poz. 259 z późn. zm.) – dalej "p.p.s.a.", wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, za pośrednictwem Rady Gminy D., skargę na powyższą uchwałę z 31 stycznia 2023 r., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości z powodu istotnego naruszenia prawa, tj.: 1) art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483), dalej: "Konstytucja RP" oraz art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. poprzez przyjęcie, że Rada Gminy D. miała prawo do wskazania, że Wójt Gminy D. winien podjąć czynności zmierzające do zawarcia umowy w zakresie nabycia od osób fizycznych na rzecz Gminy D. prawa własności sieci wodociągowej, planowanej do wykonania w miejscowości S. na działkach nr ewid. [(...)-(...)] obręb geod. S., gm. D. za kwotę 1,00zł - słownie: jeden złoty 00/100 (za symboliczną złotówkę"); 2) art. 31 ust. 1 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2020 r. poz. 2028), poprzez uznanie, że Rada Gminy D. jest uprawniona do podjęcia uchwały regulującej zasady nabycia przez Wójta Gminy D. prawa własności sieci wodociągowej planowanej do wykonania w miejscowości S. na działkach nr ewid. [(...)-(...)] obręb geod. S., gm. D. od osób fizycznych, które to urządzenia wybudują z własnych środków, podczas gdy art. 31 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków stanowi, że prawo własności tych urządzeń można przekazywać odpłatnie gminie lub przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu, na warunkach uzgodnionych w umowie - nie zaś w akcie prawa miejscowego. Dodatkowo skarżący wniósł o zasądzenie na rzecz Wojewody Łódzkiego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Argumentując organ nadzoru wskazał, że zaskarżona uchwała istotnie narusza prawo, albowiem została podjęta przez Radę Gminy D. bez podstawy prawnej. W ocenie organu nadzoru, żaden ze wskazanych przez Radę Gminy przepisów prawa ani żaden inny przepis rangi ustawowej nie uprawniał Rady Gminy do podjęcia uchwały w sprawie stanowiska dotyczącego nabycia za "symboliczną złotówkę" na rzecz Gminy D. prawa własności odcinka sieci wodociągowej w miejscowości S., którą osoby fizyczne chcą wybudować na swój koszt. W ramach upoważnienia ustawowego przewidzianego w art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. Rada Gminy D. nie posiadała kompetencji do podjęcia uchwały o treści, w której zobowiązuje Wójta Gminy D. do zawarcia stosownych umów w zakresie nabycia prawa własności sieci wodociągowej, planowanej do wykonania w miejscowości S. na działkach nr ewid. [(...)-(...)] obręb geod. S., gm. D. za kwotę 1,00 zł, słownie: jeden złoty 00/100 ("za symboliczną złotówkę"). W ocenie skarżącego, gdyby działania Rady Gminy D. dotyczące wskazanej problematyki przybrały treść rezolucji, względnie apelu do Wójta, można byłoby je uznać za prawnie dopuszczalne, niemniej jednak w niniejszej sprawie podjęto uchwałę kierunkową, która nie spełnia charakteru przypisanego tego typu uchwałom. Uchwały kierunkowe bowiem wyznaczają jedynie postulowany sposób działania Wójta, więc niedopuszczalne jest podejmowanie ich w sposób oznaczający wkroczenie w kompetencje innych podmiotów. Zdaniem organu nadzoru Rada, w przedmiotowej uchwale, określiła konkretne obszary, na których zostanie wybudowana sieć wodociągowa oraz wskazała konkretną cenę nabycia prawa własności sieci wodociągowej, co zdaniem skarżącego stanowi o przekroczeniu delegacji ustawowej. Powołując art. 31 ust. 1 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, wskazano, że przepis jednoznacznie określa, że przekazanie na rzecz gminy urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych następuje na podstawie postanowień zamieszczonych w umowie zawieranej między stronami, nie zaś na podstawie uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego. Podniesiono, że zawieranie umów w imieniu gminy należy do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego gminy, zgodnie z art. 31 u.s.g. Zatem, do wyłącznej właściwości organu wykonawczego gminy należy zawieranie umów w imieniu gminy (również umów dotyczących odpłatnego przekazania urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych), a strony umowy, tj. wójt i inwestor, który wybudował z własnych środków wskazane urządzenia mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania zgodnie z zasadą swobody umów. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy D., wniosła o oddalenie skargi w całości wskazując, iż skarżonej uchwale nie można zarzucić istotnego naruszenia prawa. W uzasadnieniu wskazano, że skarżona uchwała podjęta została na wzór wcześniej podejmowanych już uchwał Rady Gminy D., dotyczących tożsamej materii (uchwała nr (...) z 28 maja 2015r. czy uchwała nr (...) z 27 czerwca 2016r.) w stosunku, do których to aktów organ nadzoru nie wnosił nigdy zastrzeżeń, nie dopatrzył się istotnego naruszenia prawa i nie kwestionował nigdy ich legalności. Organ podniósł, iż takie uchwały funkcjonują w obrocie prawnym od wielu lat. Zdaniem organu zauważyć trzeba, że celem zaskarżonej uchwały było wskazanie celu, który powinien osiągnąć poprzez swoją działalność Wójt Gminy D.. Wskazana uchwała nie może być natomiast interpretowana jako polecenie dotyczące określonego sposobu załatwienia danej sprawy przez Wójta. Odnosząc się do drugiego z zarzutów, wskazano jedynie, iż nie został w uzasadnieniu skargi doprecyzowany a organ nadzoru posłużył się jedynie ogólnymi sformułowaniami przytoczonymi w przywołanym przepisie Konstytucji RP. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z treścią art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Należy przy tym dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p. p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Należy zauważyć, że ustawodawca nie sprecyzował sytuacji, w których skutkiem naruszenia prawa jest stwierdzenie przez Sąd nieważności danego aktu. W powyższym zakresie należy odwołać się do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm.), dalej jako "u.s.g.". W przepisach tej ustawy określone są dwa rodzaje naruszenia prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy - naruszenia te mogą mieć charakter istotny lub nieistotny (art. 91 u.s.g.). Jednakże i w tych przepisach brak jest ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność odwołania się do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie prawnej i w orzecznictwie sądów administracyjnych. Według M. Stahl oraz Z. Kmieciaka (por. "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny", Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102) za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Natomiast w judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639; wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 grudnia 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 875/19; wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 1216/19; wszystkie powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stwierdzenie nieważności uchwały może zatem nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Stosownie do art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Przedmiotem skargi Wojewody Łódzkiego w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy D. nr XLVIII/422/2023 z dnia 31 stycznia 2023 r. w sprawie stanowiska, dotyczącego nabycia "za symboliczną złotówkę" na rzecz Gminy D. prawa własności odcinka sieci wodociągowej w miejscowości S.. Podstawę prawną uchwały stanowiły przepisy: art. 18 ust.2. pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm.) oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2028 z późn. zm.), zgodnie z którym osoby, które wybudowały z własnych środków urządzenia wodociągowe i urządzenia kanalizacyjne, mogą je przekazywać odpłatnie gminie lub przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu, na warunkach uzgodnionych w umowie. Stosownie natomiast do art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g., do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności. W orzecznictwie podkreśla się, że przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. w zakresie zwrotu "stanowienia o kierunkach działania" wójta należy interpretować w ten sposób, iż uprawnia on radę gminy do ustalania wójtowi celów jego działania pozostających w zakresie właściwości działania gminy i obu organów. Nie może on zaś być podstawą do nakładania na wójta obowiązku realizacji oznaczonego zadania rozumianego jako obowiązek wykonania jednostkowego, skonkretyzowanego, szczegółowego działania, połączonego np. ze sposobem czy terminem jego realizacji. Wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. uchwała o ustanowieniu kierunku działania wójta winna określać cele podstawowe (programy, strategie), które powinien realizować przez swoje działania wójt. Powinna tym samym odnosić się do realizacji tych funkcji administracyjnych, których realizację rada gminy uznaje w danym momencie za pierwszoplanową (wyrok NSA z dnia 2 września 2022 r. III OSK 2900/21, CBOSA). Podejmowana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. tzw. "uchwała kierunkowa" może wskazywać priorytety, którymi organ wykonawczy powinien się kierować podczas wykonywania uchwały, zawierać wytyczne dla tego organu, ale nie zobowiązania do określonego w nich działania. Na podstawie tego upoważnienia ustawowego rada gminy nie może nakazywać organowi wykonawczemu ani stosowania konkretnych rozwiązań prawnych, ani też narzucać sposobu załatwienia konkretnej sprawy; nie może nakazywać organowi wykonawczemu podejmowania określonych, konkretnych działań. Powszechnie tak w doktrynie, jak i judykaturze przyjmuje się, iż wytyczne nie mogą przybierać charakteru polecenia konkretnego sposobu załatwienia danej sprawy (por. wyroki WSA we Wrocławiu z 13 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 504/06, WSA w Opolu z 26 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Op 356/09, CBOSA) . Określenie kierunków działania powinno wskazywać hierarchię priorytetów w zakresie realizacji celów i zadań wójta, może wskazywać na konieczność zajęcia się przez wójta sprawami mieszczącymi się w zadaniach gminy, a nie wymienionymi wprost w zakresie działania poszczególnych organów gminy (porównaj P. Chmielnicki (w:) red. P. Chmielnicki, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2007, str. 217-218). W normie prawnej zawartej w art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. nie mieści się zatem nakazanie stosowania konkretnych rozwiązań prawnych ani też załatwienie konkretnej sprawy. W takim zakresie uchwała wykracza poza zakres określony powołanym wyżej przepisem. Ustawodawca upoważnił bowiem radę gminy do stanowienia o kierunkach działania wójta, a nie do określenia form działania. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 września 2017 r., sygn. akt II GSK 3514/15, orzekł, iż art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. upoważnia radę gminy do stanowienia o kierunkach działania wójta, a nie do określania form działania. Przepis ten stanowi upoważnienie do wydawania aktów kierunkowych, wskazujących jedynie cele, priorytety działania wójta, ale nie przesądzających w jaki sposób i w jakich formach ma to działanie być przez wójta podejmowane. Stanowienie na podstawie tego upoważnienia uchwały mogą mieć zatem jedynie charakter wewnętrzny, zawierając wytyczne lub zalecenia dla organu wykonawczego. Mogą one określać strategię działania, wskazywać hierarchię priorytetów w zakresie realizacji celów i zadań mieszczących się w zadaniach gminy, ale nie mogą wkraczać wprost w zakres działania poszczególnych organów gminy. Podejmowane przez radę gminy na podstawia art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. uchwały nie mogą wkraczać w zakres kompetencji należnych ustawowo wójtowi z mocy ustawy, naruszałoby to bowiem ustawowy podział kompetencji pomiędzy organami gminy. Tymczasem w przedmiotowej uchwale Rada wyznaczyła konkretne działania Wójta Gminy D. powierzając mu w paragrafie drugim wykonanie uchwały polegające na zawarciu umowy, której istotne elementy zostały ustalone w paragrafie pierwszym przedmiotowej uchwały. Uchwała ustanawia zatem obowiązanie Wójta do nabycia na rzecz Gminy D. własności urządzeń należących do sieci wodociągowej planowanej do wykonania w miejscowości S. na działkach o nr ewid. [(...)-(...)] obręb geod. S. gm. D. za określoną w uchwale cenę w wysokości 1 (jeden) złoty. Rada wskazuje, że Wójt Gminy D. winien podjąć czynności zmierzające do zawarcia stosownej umowy. Wobec takiego brzmienia zaskarżonej uchwały Sąd podziela stanowisko skarżącego, że została ona podjęta z naruszeniem przepisu art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g., który to przepis nie daje Radzie kompetencji do ustalania warunków umów zawieranych przez wójta w imieniu gminy. Natomiast nie znajduje podstaw wyrażona w odpowiedzi na skargę opinia, jakoby uchwała wskazywała jedynie cel działalności Wójta Gminy D., nie określając sposobu załatwienia przez niego konkretnej sprawy. Pogląd taki pozostaje w sprzeczności w treścią uchwały. Precyzyjne ustalenie istotnych warunków umowy sprzedaży w postaci przedmiotu tej umowy oraz ceny nabycia nie może być uznane jedynie za określenie kierunków działania wójta. Zasadne zatem okazało się stanowisko skarżącego co do tego, że skarżona uchwała wkroczyła w kompetencje organu wykonawczego, czym rażąco naruszyła normę prawną z art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym. Natomiast ocena zgodności z prawem wcześniej podejmowanych uchwał, do których odwołuje się organ i które posłużyły za wzór kontrolowanej uchwały, pozostaje poza zakresem przedmiotowym niniejszego postępowania. Należy natomiast zwrócić uwagę, że również przepis art. 31 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie uprawnia Rady do stanowienia w powyższym zakresie. Regulacja zawarta w tym przepisie uprawnia osoby, które wybudowały z własnych środków urządzenia wodociągowe i urządzenia kanalizacyjne, do odpłatnego przekazania ich gminie lub przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu, na warunkach uzgodnionych w umowie. Natomiast przepis ten, ani żadna inna regulacja zawarta w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, nie upoważnia rady gminy do uszczegóławiania w uchwale warunków umów dotyczących przejęcia przez gminę urządzeń wodociągowo- kanalizacyjnych wybudowanych przez inwestora prywatnego z jego środków własnych. Stosownie do art. 31 u.s.g. organem gminy, który kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz jest wójt. Wkraczanie w sferę zastrzeżoną do określenia przez strony działające na zasadzie swobody kontraktowania, stanowi niedopuszczalną ingerencję uchwałodawcy gminnego w materię pozostawioną poza zakresem jego kompetencji. Należało zatem stwierdzić, że zaskarżona uchwała podjęta została bez podstawy prawnej. Jak trafnie wskazuje skarżący, żaden ze wskazanych przez Radę Gminy przepisów, ani też żaden inny przepis rangi ustawowej, nie uprawnia jej do podjęcia uchwały określającej warunki nabycia konkretnych urządzeń wodociągowych za określoną cenę, na których uprawniony do reprezentacji gminy organ wykonawczy miałby zawrzeć w imieniu gminy umowę z zewnętrznym podmiotem. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.