II SA/Łd 845/12

Dnia 5 grudnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant Specjalista Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2012 roku sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. znak: [...] z dnia [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], po rozpoznaniu odwołania M. B., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku, Nr [...] o przyznaniu pomocy w postaci zasiłku celowego w wysokości 50 zł w miesiącu maju 2012 roku z przeznaczeniem na pokrycie części lub całości kosztów leków i leczenia. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] roku przyznał M. B. zasiłek celowy w miesiącu maju 2012 roku w wysokości 50 zł z przeznaczeniem na pokrycie części lub całości kosztów leków i leczenia. W uzasadnieniu organ ustalił, że sytuacja życiowa i materialna strony uzasadnia przyznanie pomocy finansowej w formie zasiłku celowego. Wysokość udzielonej pomocy uwzględnia zarówno potrzeby strony jak i możliwości finansowe gminy. W odwołaniu od tej decyzji M. B. podniosła, iż pieniądze, które otrzymała tylko w części pokryły wydatki związane z zakupem leków. Migrenowe bóle głowy uniemożliwiają odwołującej się normalne funkcjonowanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania podnosząc, iż odwołująca się mieszka sama, jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, jest zarejestrowana w urzędzie pracy. Jest osobą niepełnosprawną w stopniu lekkim. Odwołująca twierdzi, że z powodu migren leczy się neurologicznie w specjalistycznej poradni. Kilka razy w miesiącu dostaje ataków bardzo silnych bólów głowy, które paraliżują jej funkcjonowanie. Potrzebuje silnych specjalistycznych leków. Źródłem dochodu strony jest dodatek mieszkaniowy w wysokości 132,78 zł oraz pomoc Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. W dalszej kolejności organ wskazał, iż przepis art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. z 2009 roku Nr 175, poz. 1362 ze zm.) stanowi, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Zasiłek celowy jest przyznawany na konkretnie określony cel pomocy społecznej np. zakup żywności, zakup leków czy też zakup odzieży, opału na zimę. Jest to zasiłek o charakterze fakultatywnym (uznaniowym). Ponadto zgodnie z art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek celowy musi mieścić się w możliwościach (w tym zwłaszcza finansowych) pomocy społecznej. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, organ pierwszej instancji rozpatrując wniosek odwołującej się uznał, że przysługuje jej zasiłek celowy. Wydanie zaskarżonej decyzji zostało poprzedzone wywiadem środowiskowym, pozwalającym na obiektywną ocenę sytuacji życiowej i materialnej wnioskodawczyni. Wydając zaskarżoną decyzję pierwszej instancji kierował się przede wszystkim interesem strony. Niemniej jednak organ podkreślił, iż zasiłek celowy nie może pokryć wszystkich potrzeb finansowych uprawnionego, a ma na celu pomoc w jego trudnej sytuacji materialnej. Potrzeby występujących o wsparcie mogą zostać uwzględnione stosownie do możliwości finansowych organu I instancji, a osoba wnioskująca o przyznanie pomocy zobligowana jest w pierwszej kolejności do przezwyciężenia we własnym zakresie swych problemów, a dopiero gdy nie jest w stanie tego dokonać, pomoc społeczna w postaci przedmiotowego zasiłku może zostać przyznana. W tym miejscu organ odwoławczy wskazał, że powszechnie znany jest fakt, iż ośrodki pomocy społecznej nie dysponują środkami pieniężnymi, które umożliwiłyby zaspokojenie potrzeb wszystkich osób, które o tę pomoc się ubiegają. W skardze na powyższą decyzję M. B. cierpi na silne, migrenowe bóle leków, które wymagają używania specjalistycznych leków. Wysokość przyznanego świadczenia w maju 2012 roku w kwocie 50 zł nie pozwoliła na pokrycie kosztów tychże leków. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Tym samym Sąd nie jest uprawniony do przyznania stronie wnioskowanego świadczenia. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Przedmiotem sporu w rozpatrywanej sprawie jest wysokość przyznanego skarżącej zasiłku celowego z przeznaczeniem na pokrycie części lub całości kosztów leków i leczenia. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. z 2009 roku Nr 175, poz. 1362 ze zm.), stanowiącej materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 wskazanej ustawy). Stosownie do treści art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. W ust. 2 art. 39 omawianej ustawy wskazano, iż zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Nie budzi wątpliwości, że posłużenie się przez ustawodawcę w treści art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej zwrotem "może być przyznany", oznacza, iż zasiłek celowy jest formą pomocy pieniężnej przyznawanej przez organ administracji na podstawie decyzji wydawanej w ramach uznania administracyjnego, na co trafnie zwróciło uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Oznacza to przyznanie organowi możliwości wyboru jednego z dopuszczonych prawem rozstrzygnięć w konkretnej, indywidualnej sprawie, w szczególności co do wysokości przyznanego świadczenia. W przypadku rozstrzygnięcia zawierającego elementy uznania administracyjnego kontrola sądowa sprowadza się natomiast do oceny, czy organ przed wydaniem decyzji prawidłowo przeprowadził postępowanie, czy podjął wszystkie kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czy organ właściwie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia i nie przekroczył granic swobodnego uznania administracyjnego, czy rozstrzygnięcie takie nie posiada cech dowolności, czy w sposób należyty zostały wyważone interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przedmiotem kontroli sądu jest więc w takim wypadku to, czy w toku postępowania nie doszło do naruszenia zasad postępowania administracyjnego, w szczególności określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wydana w ramach uznania administracyjnego decyzja powinna też odpowiadać wymogom określonym w art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Właściwe motywowanie decyzji realizuje również zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego. W orzecznictwie zwraca się uwagę, iż obowiązkiem każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnianie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. W istocie chodzi o wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia, wyjaśnienia strony albo nie odniesienie się do faktów istotnych dla sprawy oraz podnoszonych przez stronę okoliczności. Organy administracji publicznej, orzekające w sprawie udzielenia pomocy w formie zasiłku celowego, winny zatem w uzasadnieniu decyzji wskazać konkretnie wysokość kwoty, jaką dysponowały na udzielenie tego rodzaju pomocy, jaka kwota została już rozdysponowana i na jakiego rodzaju potrzeby oraz w jakiej wysokości były przyznawane przeciętne zasiłki celowe. Zastosowane zasady przyznawania tego rodzaju świadczeń, w tym kryteria decydujące o doborze osób, którym dane świadczenie jest przyznawane, przesłanki które przesądzają o odmowie jego przyznania lub jego przyznaniu w określonej wysokości, dane o środkach, jakim organ pomocowy dysponuje na konkretny rodzaj świadczenia, powinny być znane osobom ubiegającym się o tego rodzaju pomoc. Dla ustalenia stanu faktycznego sprawy niezbędne jest także szczegółowe dokonanie analizy potrzeb osoby ubiegającej się o tego rodzaju pomoc w zakresie przeciętnych miesięcznych kosztów zakupu leków, a następnie odniesienie jej potrzeb i oczekiwań do możliwości organu pomocowego. Tym bardziej, że z treści przytoczonego wyżej art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej wprost wynika ciążąca na organach pomocowych powinność uwzględnienia potrzeb osób i rodzin korzystających z pomocy, jeżeli tylko odpowiadają celom i mieszczą się możliwościach pomocy społecznej. Okolicznością bezsporną jest, że sytuacja skarżącej uprawnia ją do otrzymania tej formy pomocy. Skarżąca jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku. Legitymuje się orzeczeniem o lekkim stopniu niepełnosprawności. Na dochód skarżącej składa się dodatek mieszkaniowy w kwocie 132,78 zł i świadczenia z pomocy społecznej. Z akt sprawy wynika także, iż skarżąca z pomocy społecznej systematycznie korzysta. Tym niemniej jednak uzasadnienia decyzji organów administracji w zakresie odnoszącym się do możliwości finansowych organu pomocowego są bardzo ogólnikowe. Nie wynikają z nich żadne dane odnoszące się do rzeczywistych możliwości organu pomocowego w dacie wydania decyzji o przyznaniu zasiłku. Samo powołanie się przez organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji na to, iż "wysokość udzielonej pomocy uwzględnia zarówno potrzeby strony, jak i możliwości finansowe gminy" nie jest, z przyczyn wyżej wskazanych, z pewnością wystarczające. Na podstawie samych akt sprawy również nie można stwierdzić, jakie te możliwości w istocie były i dlaczego Samorządowego Kolegium Odwoławcze uznało przyznaną skarżącej pomoc w wysokości 50 zł za mieszczącą się w możliwościach finansowych organu pomocy społecznej. Tego rodzaju braki świadczą o naruszeniu przez organ odwoławczy art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy nie jest możliwe dokonanie przez Sąd oceny, jaka wysokości pomocy finansowej związana z zaspokojeniem potrzeb leczenia jest niezbędna skarżącej, a jednocześnie – czy możliwości finansowe organu pomocy społecznej, w istocie nie umożliwiają ich zaspokojenia w większym rozmiarze, niż przyznane 50 zł. Nie jest też możliwe stwierdzenie, czy organ pomocowy, wydając decyzję o przyznaniu pomocy w tej wysokości, nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Mając powyższe na względzie na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z przedstawionych wyżej rozważań. Organ administracji powinien ustalić rzeczywiste potrzeby skarżącej w zgłoszonym zakresie oraz wykazać dlaczego uznał przyznaną pomoc za wystarczająca z uwzględnieniem rzeczywistych możliwości finansowych organów pomocy społecznej. ko