II SA/Łd 845/18

Dnia 11 lipca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia NSA Paweł Janicki (spr.), Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2019 roku sprawy ze skargi M. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w zakresie przekazania prawa nieodpłatnego użytkowania przez czas nieokreślony nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydent Miasta Ł. z dnia [...] roku, znak [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego M. M. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. P. Decyzją z [...] r., nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1257) – zwanej dalej: "k.p.a." - utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z [...] r., znak: [...], o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Miejskiego Zarządu Geodezji i Gospodarki Terenami, wydanej przez Naczelnika Dzielnicy, z [...] r., nr [...], w zakresie przekazania Polskiemu Związkowi Działkowców Wojewódzkiemu Zarządowi w Ł. prawa nieodpłatnego użytkowania na czas nieokreślony działek nr 63/1, 64/1 i 65/1 o pow. 19456 m2, położonych w Ł., przy ul. A 11. Wojewoda wyjaśnił, że w odwołaniu od ww. decyzji organu I instancji M.M. zarzucił decyzji organu I instancji naruszenie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. ponieważ decyzja ta stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie jej wygaśnięcia jest w interesie strony, jako właściciela nieruchomości nią objętych. Ponadto podniesiono, że sporna decyzja stała się bezprzedmiotowa. Jak wynika bowiem z art. 7 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych rodzinne ogrody działkowe (dalej: ROD) zakładane są na terenach stanowiących własność Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego i stowarzyszeń ogrodowych. Nie ma natomiast możliwości usytuowania ROD na terenach należących do osób fizycznych. Tymczasem na mocy decyzji z [...] r., w wyniku uchylenia decyzji o wywłaszczeniu tej nieruchomości, a następnie przejęcia jej przez skarżącego, ROD położone są na gruntach nienależących do M. M., a nie do Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego czy stowarzyszeń ogrodowych. Powyższe oznacza, że decyzja z [...] r. jest bezprzedmiotowa, ponieważ przestała istnieć przesłanka jej wydania, to znaczy organ stracił władztwo (własność) nieruchomości nią objętych. Powyższe oznacza, że organ dysponuje nieruchomością, do której nie ma tytułu prawnego. Wobec tego zachodzi bezprzedmiotowość przedmiotowa zaskarżonej decyzji. Ponadto, stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z [...] r. leży w interesie skarżącego, jako właściciela działek objętych tą decyzją. Powyższa decyzja ogranicza jego prawo własności, chronione w art. 20 i 21 ust. 1 Konstytucji RP i przez przepisy kodeksu cywilnego. Na skutek decyzji właściciel nie może korzystać ze swojej nieruchomości, ani nią dysponować. Ponadto, żaden przepis prawa nie sprzeciwia się stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji z [...] r. Następnie organ II instancji przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że decyzją z [...] r., nr [...], znak: [...], orzeczono o przekazaniu Polskiemu Związkowi Działkowców – Wojewódzkiemu Zarządowi w Ł., w nieodpłatne użytkowanie na czas nieoznaczony, terenu niezabudowanego o łącznej powierzchni 126578 m2, stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w Ł., w tym oznaczonego na mapie geodezyjnej zaewidencjonowanej 27 listopada 1979 r., nr [...] r., jako działki nr 63/1, 64/1 i 65/1, położone przy ul. A 11, powierzchni 19456 m2. Obecnie na ww. działkach prowadzony jest Rodzinny Ogród Działkowy "A". Dalej Wojewoda wyjaśnił, że powyższa nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa na podstawie prawomocnej decyzji Naczelnika Dzielnicy Ł.-Ś. z [...] r., nr [...], o wywłaszczeniu nieruchomości i ustaleniu odszkodowania na rzecz J. K. Na skutek wniosku spadkobierców J. K. Wojewoda [...], decyzją z [...] r., znak [...], uchylił ww. decyzję Naczelnika Dzielnicy Ł. – Ś. o wywłaszczeniu i przekazał sprawę do rozpatrzenia przez organ I instancji. Z uwagi na powyższe Kierownik Urzędu Rejonowego w Ł., decyzja z [...] r., znak: [...], odmówił wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. W następstwie zapadłego orzeczenia, nieruchomość stała się własnością osób fizycznych. Następnie organ II instancji wskazał, że obecnie nieruchomość stanowi własność M. M., na podstawie aktów notarialnych umów sprzedaży oraz umów przeniesienia własności z 2008 r. i 2009 r., co potwierdzają zapisy księgi wieczystej KW Nr [...]. Wojewoda wyjaśnił także, że Prezydent Miasta Ł., wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, argumentując swoje stanowisko przyjęte w opisanej na wstępie decyzji wskazał na brak spełnienia przesłanek z art. 162 § 1 k.p.a. do stwierdzenia wygaśnięcia przedmiotowej decyzji, bowiem w przedmiotowej sprawie istnieje podmiot i przedmiot zaskarżanej decyzji. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych organ II instancji podkreślił, że o bezprzedmiotowości decyzji można mówić w przypadku zmiany stanu faktycznego sprawy uniemożliwiającego wykonanie decyzji. Bezprzedmiotowość decyzji jest zrelatywizowana do elementów stosunku administracyjnoprawnego, ukształtowanego tą decyzja, czyli do jego przedmiotu, podmiotów oraz treści - uprawnień i obowiązków ukształtowanych decyzją. Wojewoda podniósł, że jak wcześniej wskazano na przedmiotowych działkach był i nadal jest prowadzony Rodzinny Ogród Działkowy "A". W ocenie organu odwoławczego nie doszło do ustania któregokolwiek z podanych elementów stosunku administracyjnoprawnego, co mogłoby skutkować bezprzedmiotowością decyzji. Tym samym brak jest, zdaniem organu II instancji , spełnienia przesłanki bezprzedmiotowości, o której mowa w przepisie art. 162 § 1 k.p.a., na co uwagę zwracał w treści swego rozstrzygnięcia organ I instancji. Uzupełniająco Wojewoda wskazał, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w decyzji z [...] r., którą uchylił decyzję Wojewody [...] w całości i w tym zakresie orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Miejskiego Zarządu Geodezji i Gospodarki Terenami wydanej przez Naczelnika Dzielnicy z [...] r., w części dotyczącej gruntu położonego w Ł., przy ul. A 11. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że fakt iż postępowanie wywłaszczeniowe, w wyniku wznowienia zostało skutecznie wzruszone i zakończone odmową wywłaszczenia może stanowić podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Na ostateczną decyzję Wojewody [...] skargę do sądu administracyjnego złożył M. M., zarzucając naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie zaskarżonej decyzji, tj. niewyjaśnienie przesłanek, jakimi kierował się organ przy jej wydawaniu, co ma wpływ na wynik sprawy, ponieważ organ II instancji nie przeanalizował przesłanek stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, a jedynie przytoczył poglądy orzecznictwa dotyczące tej instytucji prawnej. W następstwie powyższego organ naruszył zasadę praworządności (art. 7 k.p.a.) i zasadę budzenia zaufania do organów państwa (art. 8 k.p.a.); - art. 162 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Miejskiego Zarządu Geodezji i Gospodarki Terenami, wydanej przez Naczelnika Dzielnicy z [...] r., nr [...], w zakresie przekazania Polskiemu Związkowi Działkowców Wojewódzkiemu Zarządowi w Ł. prawa nieodpłatnego użytkowania przez czas nieokreślony działek nr 63/1, 64/1 i 65/1, położonych w Ł. przy ul. A 11, w sytuacji gdy decyzja ta stała się bezprzedmiotowa, gdyż nie zostały spełnione warunki (przesłanki) do jej wydania. W związku z powyższym pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi. Pismem z 19 grudnia 2018 r. uczestnik postępowania Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd [...] wniósł o oddalenie skargi. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego uczestnik postępowania wskazał, że pojęcie bezprzedmiotowości decyzji oznacza sytuację, gdy nierealne okaże się osiągnięcie celu, ze względu na który decyzja została wydana, wskutek tego, że przestanie istnieć bądź przedmiot rozstrzygnięcia, bądź podmiot, którego to rozstrzygnięcie dotyczy. Bezprzedmiotowość może zatem mieć charakter podmiotowy, jak i przedmiotowy. W pierwszym wypadku decyzja będzie bezprzedmiotowa wtedy, gdy podmiot, którego decyzja dotyczy, utraci wymagane kwalifikacje (zdolność bycia podmiotem praw czy obowiązków) lub gdy przestanie istnieć. Natomiast w drugim wypadku bezprzedmiotowość decyzji będzie następstwem przestania istnienia przedmiotu rozstrzygnięcia zawartego w decyzji, czyli przedmiotu stosunku administracyjnoprawnego. Przedmiotem tym są zawsze uprawnienia i obowiązki podmiotów stosunku prawnego. Bezprzedmiotowość o charakterze przedmiotowym wystąpi więc, gdy przestanie istnieć przedmiot rozstrzygnięcia w postaci praw czy obowiązków stron, czyli gdy nastąpi ustanie (w tym i na skutek braku możliwości realizacji) praw i obowiązków wynikających z decyzji. Należy mieć na uwadze, że przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. z natury rzeczy dotyczy decyzji, które albo nie zostały jeszcze wykonane i na skutek określonych zdarzeń faktycznych wykonanie ich stało się bezprzedmiotowe (niemożliwe), albo decyzji, które są w trakcie wykonywania lub wykonane w części, ale dalsze ich wykonywanie może być uznane za bezprzedmiotowe. Uczestnik postępowania stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie decyzja nr [...] Miejskiego Zarządu Geodezji i Gospodarki Terenami wydana przez Naczelnika Dzielnicy z [...] r. nie stała się bezprzedmiotowa przede wszystkim dlatego, że została ona wykonana i spowodowała skutki w postaci wybudowania na przekazanych nieruchomościach Rodzinnego Ogrodu Działkowego "A". Na rozprawie 16 stycznia 2019 r. pełnomocnik skarżącego podniósł, że skarżący ponosi podatek od nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją. Wskazał również, że pismem z 9 sierpnia 2018 r., na wniosek skarżącego zostało wszczęte postępowanie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją naczelnika dzielnicy z [...] r., nr [...] i jest ono w toku. Wobec powyższego postanowieniem z 16 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 845/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, zawiesił na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – dalej jako: "p.p.s.a." – do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Miejskiego Zarządu Geodezji i Gospodarki Terenami, wydaną przez Naczelnika Dzielnicy, z [...] r., nr [...], w zakresie przekazania Polskiemu Związkowi Działkowców Wojewódzkiemu Zarządowi w Ł. prawa nieodpłatnego użytkowania na czas nieokreślony działek nr 63/1, 64/1 i 65/1 o pow. 19456 m2, położonych w Ł., przy ul. A 11. Prawomocnym wyrokiem z 12 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 77/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę M.M. na postanowienie Wojewody [...] z [...] listopada 2018 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie przekazania prawa nieodpłatnego użytkowania działek. Postanowieniem z 24 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 845/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podjął zawieszone postępowanie sądowoadministracyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 162 § 1 punkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo, gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca upatruje bezprzedmiotowości decyzji z dnia [...] r. w nabyciu przez skarżącego prawa własności nieruchomości objętych powyższą decyzją. Wedle utrwalonego poglądu judykatury bezprzedmiotowość decyzji następuje w sytuacji gdy ustaje byt prawny jednego z elementów stosunku prawnego nawiązanego na podstawie tej decyzji – vide np. wyrok NSA z dnia 9 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 485/09. Przyjmuje się także, że ustanie bytu prawnego decyzji może być spowodowane między innymi zmianą stanu faktycznego lub prawnego indywidualizującego dany stosunek prawny. Powstanie po wydaniu decyzji sytuacji czy układu stosunków społecznych odbiegających od czynników indywidualizujących dany stosunek prawny, ukształtowany lub ustalony w decyzji, kładzie kres istnieniu tego stosunku i musi oddziaływać na obowiązywanie decyzji, która jest wyrazem tych stosunków. Decyzja administracyjna wiąże rebus sic stantibus, co powoduje, że kiedy powstaną nowe przesłanki faktyczne, które czynią poprzednią decyzję nieodpowiadającą rzeczywistości, przestaje istnieć stosunek prawny w postaci skonkretyzowanej w tej decyzji i sama decyzja staje się bezprzedmiotowa wraz ze zmianą tych okoliczności, na których uregulowanie była skierowana. – wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Go 876/12. W rozpoznawanej sprawie elementem, który bez wątpienia ustał, na skutek nabycia nieruchomości przez skarżącego jest prawo dysponowania rzeczoną nieruchomością przez organ administracji. Organ ten z chwilą nabycia nieruchomości przez skarżącego utracił tytuł prawny do dysponowania nią i decydowania o jej przeznaczeniu i zagospodarowaniu. Od daty nabycia nieruchomości tytuł ten służy wyłącznie skarżącemu i tylko on, z wyłączeniem innych osób, ma prawo wykonywać przysługujące mu uprawnienia właścicielskie. W tym sensie decyzja z dnia [...] r. stała się bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 162 § 1 punkt 1 k.p.a. Warto w tym miejscu zauważyć, że w myśl art. 20 Konstytucji RP ustrój społeczno-gospodarczy opiera się na własności prywatnej, zaś zgodnie z art. 21 ust. 1 Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. Z powyższych uregulowań o charakterze zasadniczym wynika wprost, że prawo własności jest podstawą ustroju Polski i jej porządku prawnego a jego swobodne wykonywanie nie może doznawać żadnych przeszkód w tym także ze strony organów państwa. Powyższa uwaga jest o tyle istotna, że w rozpoznawanej sprawie odnieść ją należy do skutków prawnych decyzji z dnia [...] r. o przekazaniu nieruchomości w nieodpłatne użytkowanie Polskiemu Związkowi Działkowców Wojewódzkiemu Zarządowi w Ł. Pamiętać należy, że decyzja ta zapadła w odmiennej rzeczywistości społecznej i prawnej nie przystającej do stanu istniejącego po nabyciu własności przez skarżącego. Nie bez znaczenia jest także konstatacja wynikająca z treści art. 7 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 2176), zgodnie z którym rodzinne ogrody działkowe zakładane są na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz stowarzyszeń ogrodowych. Zatem przepis ten wyklucza zakładanie ogrodów działkowych na nieruchomościach stanowiących własność prywatną, zaś ich funkcjonowanie na terenach prywatnych uzależnia od wolnej woli właściciela nieruchomości a nie organu administracji. Zważyć przy tym należy, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z dnia [...] r. leży w interesie strony, którą w wyniku nabycia własności nieruchomości stał się skarżący, zaś wykonywanie prawa własności w stosunku do tej nieruchomości jest ograniczone istnieniem ogrodu działkowego funkcjonującego niezależnie od woli właściciela nieruchomości. Nie jest więc tak jak widzi to organ odwoławczy, że fakt, iż na przedmiotowej nieruchomości jest prowadzony Rodzinny Ogród Działkowy "A" przesądza o braku możliwości stwierdzenia, że decyzja z dnia [...] r. stała się bezprzedmiotowa. Okoliczność założenia i funkcjonowania wskazanego ogrodu działkowego jest jedynie jednym z elementów stosunku prawnego ukształtowanego decyzją z dnia [...] r., który pozostał niezmienny. Jego trwanie przy zmianie podmiotu wykonującego prawa właścicielskie jest niewystarczające dla stwierdzenia, że decyzja nie stała się bezprzedmiotowa. Dlatego też uznać należy, że organy obu instancji dokonały nieuprawnionej wykładni art. 162 § 1 punkt 1 k.p.a. Przypomnieć bowiem należy, że organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzje Prezydenta Miasta Ł. podzielając tym samym pogląd, iż zmiana stosunków właścicielskich nie spowodowała bezprzedmiotowości decyzji z dnia [...] r. Nie ma także racji uczestnik postępowania Polski Związek Działkowców twierdząc, że decyzja z dnia [...] r. nie stała się bezprzedmiotowa gdyż została wykonana i spowodowała skutki w postaci wybudowania rzeczonego ogrodu działkowego. Jak wskazano wyżej istnienie ogrodu działkowego nie jest przesłanką wystarczająca do stwierdzenia, że decyzja z dnia [...] r. nie stała się bezprzedmiotowa. W toku ponowionego postępowania organy uwzględnią powyższą wykładnię art. 162 § 1 punkt 1 k.p.a. Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 litera c w związku z art. 135 i art. 200 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. dc