II SA/Łd 847/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA : Tomasz Zbrojewski, Sędziowie Sędzia NSA : Ewa Markiewicz (spr.), p.o. Sędziego WSA : Arkadiusz Blewązka, Protokolant asystent sędziego Ewa Cisowska-Sakrajda, po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi A na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie pozwolenia na przebudowę cieku wodnego p o s t a n a w i a : umorzyć postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Ł. Stowarzyszenie A w Ł. zaskarżyło do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzję Wojewody Ł. z dnia [...], Nr [...] (znak:[...]), wydaną po rozpoznaniu odwołania Stowarzyszenia A z siedzibą w Ł. od decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej gminie Miasto Ł. pozwolenia na przebudowę cieku wodnego "B", polegającej na wykonaniu nowego koryta rowu na terenie działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i basenu na terenie dz. nr [...] w Ł. - etap II, oraz odbudowę i konserwację istniejącego odcinka B dz. nr [...] - etap III orzekającą o utrzymaniu w mocy wymienionej decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podano, że inwestor w dniu [...] złożył w organie I instancji wniosek o wydanie pozwolenia na budowę w/w inwestycji, dołączając projekt budowlany, dowód stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...], znak: [...] wydaną przez Burmistrza Miasta Ł. W dniu [...] Starosta Powiatu [...]decyzją Nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę w/w inwestycji. Od tej decyzji odwołało się Stowarzyszenie A podnosząc zarzut wydania skarżonej decyzji z naruszeniem przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, bowiem w ocenie skarżących projektowana inwestycja należy do inwestycji mogących znacząco oddziałowywać na środowisko. Ponadto A podnosi, iż postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie zostało przeprowadzone w trybie powołanej wyżej ustawy, bowiem nie zawiera informacji na temat ochrony biologicznej istniejących zbiorników wodnych. Skarżący zarzucają również brak celowości planowanej inwestycji. A wskazuje również na naruszenie, w przeprowadzonym przez organ I instancji postępowaniu, przepisów ustawy Prawo wodne, jak również podnosi zarzut spowodowania zagrożenia powodziowego w wyniku realizacji przedmiotowego projektu. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 35 ust 4 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 i 2 oraz wart. 32 ust. 4 niniejszej ustawy tj.: 1. zgodności projektu zagospodarowania działki z: - miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, - wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, - przepisami w tym techniczno-budowlanymi, 2. kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3. złożenia wniosku w sprawie pozwolenia na budowę w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, 4. wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Po dokonaniu analizy dokumentów zgromadzonych w sprawie, organ odwoławczy stwierdził, że inwestor spełnił powyższe wymagania. Odnosząc się do zarzutów skarżących organ odwoławczy stwierdził, że nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa zarzut skarżących, dotyczący wydania przedmiotowej decyzji z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 27.04.2001 r. Prawo Ochrony Środowiska (Dz.U. Nr 62/01, poz. 627 z późn.zm.). Przedmiotem postępowania administracyjnego było udzielenie pozwolenia na przebudowę cieku wodnego B oraz odbudowę i konserwację istniejącego odcinka B. Projektowana inwestycja w żaden sposób nie jest związana z budową zbiorników retencyjnych, a zatem nie może być ona zaklasyfikowana do inwestycji określonych w § 2 pkt 8 lit. d) rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14.07.1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz.U. Nr 93/98, poz.589). Powoływana przez skarżących jako argument w w/w kwestii notatka służbowa z dnia [...] nie stanowi materiału dowodowego w rozpatrywanej sprawie. Zawarte w pkt 8 notatki wyjaśnienia dotyczą informacji na temat wystąpienia do Wojewody Ł. z wnioskiem o umieszczenie istniejących zalewów w wojewódzkim planie zagospodarowania przestrzennego jako zbiorników retencyjnych. Powyższe wskazuje jedynie na zamiar utworzenia w przyszłości takich zbiorników. Ponieważ przepisy ustawy - Prawo ochrony środowiska, nie mają w przedmiotowej sprawie zastosowania, dlatego też zarzuty skarżących w tej materii są bezzasadne w ocenie organu. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zagadnienia związane z prawidłowością ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta Ł. z dnia [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie może być przedmiotem rozważań, z uwagi na niewłaściwość rzeczową organu, dlatego też nie podlega weryfikacji w niniejszym postępowaniu. W ocenie organu orzekającego, nie można również podzielić poglądu, iż organ I instancji przeprowadził postępowanie z naruszeniem przepisów Prawa wodnego. W aktach sprawy znajduje się bowiem decyzja Starosty [...]z dnia [...] znak: [...] udzielająca pozwolenia wodno-prawnego w zakresie m.in. projektowanego zamierzenia inwestycyjnego. Ponadto zauważyć należy, że podnoszone przez skarżących zarzuty były w toku postępowania administracyjnego w organie I instancji przedmiotem rozważań, czego dowodem są znajdujące się w aktach sprawy pisma wyjaśniające projektanta mgr inż. L. K. z dnia [...] oraz Burmistrza Miasta Ł. z dnia [...]. Organ odwoławczy wskazał też, że projekt przebudowy przepustu pod torami PKP stanowi przedmiot odrębnego postępowania administracyjnego, wobec tego ocena jego prawidłowości nie dotyczy niniejszego postępowania. Wyjaśnić należy, że kwestia zasilania w wodę istniejącego zbiornika została uzgodniona z Zarządem Koła Polskiego Związku Wędkarskiego w Ł., który eksploatuje rybacko przedmiotowy akwen wodny. Przedłożony projekt budowlany przewiduje, iż zbiornik będzie uzupełniany w sposób mechaniczny przez pompowanie wody z cieku B . Odnosząc się do zagadnienia zagrożenia powodziowego stwierdzić należy, że istniejący zbiornik nigdy nie pełnił funkcji przeciwpowodziowej, bowiem zarówno jego mała pojemność wodna jak i sposób eksploatacji nie mógł spełniać takich funkcji. Argument skarżących, iż "projektowany kanał utrudnia naturalny spływ wody" jest całkowicie chybiony, bowiem gromadzenie wody w zbiorniku odbywa się przez zahamowanie jej naturalnego spływu przez groblę czołową urządzenia. Po przeanalizowaniu nadesłanych materiałów geodezyjnych stwierdzono, że dno cieku jest na rzędnej 102.24 m.n.p.m., natomiast poziom dna wylotów projektowanych przepustów pod kolejką wąskotorową zaprojektowano na wysokości 102.53 m.n.p.m., zatem spadek cieków jest zapewniony, dlatego nie powstanie sytuacja, o jakiej mowa w odwołaniu. Ostatecznie organ odwoławczy wyjaśnił, że mimo iż przewidywane roboty ingerują w istniejący system przepływu wód cieku B, to w istotny sposób nie zmieniają funkcjonowania akwenu wodnego pod warunkiem okresowego uzupełniania ubytków wody spowodowanych zarówno parowaniem z wolnego lustra wody jak i ewentualnymi przesiąkami przez groblę. W skardze, wniesionej do Sądu administracyjnego na wymienioną decyzję Stowarzyszenie A zażądało uchylenia decyzji Wojewody Ł. nr [...] z dnia [...], utrzymującej decyzję Starosty [...]nr [...] z dnia [...] , udzielającą pozwolenia na przebudowę cieku wodnego B, jako decyzji "naruszającej rażąco zasady i prawo w zakresie ochrony środowiska". Strona skarżąca uznała skarżoną decyzję, jak i decyzję organu I instancji, za niezgodne z prawem. Naruszają one głownie art. 6, 10, 46 ustawy - Prawo ochrony środowiska (w związku z art. 11 tej ustawy), art. 80 ustawy Prawo wodne. Decyzja Wojewody Ł. narusza ponadto art. 7 oraz 77 k.p.a. Zdaniem strony skarżącej organ odwoławczy powinien w pierwszej kolejności rozpatrzyć główny argument, czyli niepoddanie postępowania w I instancji procedurze oceny oddziaływania na środowisko, co skutkuje niezgodnością decyzji organu I instancji z przepisami ustawy - Prawo ochrony środowiska i stanowi wystarczającą podstawę do uchylenia decyzji Starosty Ł.. Jego obowiązkiem było także przekonywujące uzasadnienie dokonanych ustaleń, w szczególności zaś przesłanek, którymi organ kierował się dokonując tychże ustaleń. W decyzji Wojewody Ł. zawarta jest jedynie, nie spełniająca tych wymagań, informacja, iż przedmiotowa inwestycja w żaden sposób nie jest związana ze zbiornikami retencyjnymi oraz że istniejące zbiorniki nie pełnią funkcji retencyjnych. Jest to ocena faktów naruszająca prawo, gdyż organ odwoławczy zgromadził informacje jednoznacznie wskazujące na naruszenie ustawy - Prawo ochrony środowiska. Z wyjaśniającego pisma UM w Ł. z [...] wynika jednoznacznie, iż całe przedsięwzięcie ma na celu, oprócz odwodnienia specjalnej strefy ekonomicznej, poprawienie funkcji retencyjnych istniejących zbiorników wodnych w Ł. Potwierdzono te informacje także podczas spotkania w Urzędzie Miasta Ł. [...]. Skutkuje to zakwalifikowaniem przedsięwzięcia do mogących znacząco oddziaływać na środowisko i obliguje organ do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia. Ponadto niezgodne z prawem jest stwierdzenie, iż notatka służbowa z [...]. nie stanowi materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie, gdyż art. 75 § l k.p.a. wyraźnie stanowi, iż "jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem". Należy również stwierdzić, iż organ odwoławczy naruszył tym samym zasadę dochodzenia prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a. oraz obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, ustanowiony art. 77 k.p.a. Ponadto, zdaniem skarżącego Stowarzyszenia, projekt budowlany jest wadliwy merytorycznie, nie zmniejsza, a wręcz potęguje zagrożenie powodziowe, gdyż nie rozwiązuje technicznie problemu retencji wody, a zaprojektowany kanał omija zbiorniki retencyjne. Ponadto utrudnia on naturalny spływ wody. Realizacja projektu jest więc niecelowa, nieuzasadniona względami ekonomicznymi i ochrony środowiska. Organom obu instancji można zarzucić więc naruszenie art. 80 ustawy - Prawo wodne, który nakazuje, by ochronę ludzi i mienia przed powodzią oraz suszą realizować w szczególności przez zachowanie i tworzenie wszelkich systemów retencji wód oraz budowę i rozbudowę zbiorników retencyjnych. W odpowiedzi na skargę, organ II instancji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko, zajęte w zaskarżonej decyzji. Do akt administracyjnych sprawy niniejszej, dołączono następujące akty, wydane już po zaskarżeniu powołanej decyzji organu II instancji: 1. postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], Nr [...] (znak:[...]), wydane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., nakazujące Miastu Ł. (jako inwestorowi), wstrzymanie robót budowlanych, polegających na przebudowie cieku wodnego B w Ł., prowadzonych na podstawie wskazanego wcześniej pozwolenia na budowę z dnia [...], Nr [...]; z uwagi na "dokonane odstępstwa od zatwierdzonej dokumentacji technicznej".; 2. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], Nr [...] , wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy - Prawo budowlane, nakazująca inwestorowi, zaniechanie prowadzenia dalszych robót związanych z przebudową cieku wodnego B w Ł., z uwagi na brak możliwości "doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z przepisami", z powodu trudności technicznych oraz "planowanym doprowadzeniem terenu do stanu poprzedniego", 3. decyzję Starosty [...]z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]), wydaną na podstawie art. 36a ust. 1 powołanej ustawy - Prawo budowlane, uchylającą decyzję tego samego organu administracji publicznej z dnia [...], Nr [...], udzielającą pozwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji, z uwagi na istotne odstąpienie przez inwestora od zatwierdzonego projektu budowlanego, bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 161 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), Sąd administracyjny wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania nie tylko wówczas, gdy skarżący skutecznie cofnął skargę (pkt 1), ale również wtedy, gdy postępowanie w innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe (pkt 3). Tego rodzaju sytuacja wystąpiła w przedmiotowej sprawie. Użycie w tym przepisie określenia "stało się", oznacza wystąpienie przyczyn, które w chwili wniesienia skargi nie istniały, a wystąpiły dopiero w toku rozpoznawania sprawy. Postępowanie sądowe może stać się bezprzedmiotowe z różnych przyczyn, a skuteczne cofnięcie skargi, jest tylko jedną z tego rodzaju przyczyn. Do przyczyn bezprzedmiotowości postępowania sądowego należy zaliczyć (przykładowo) wyeliminowanie w obrotu prawnego zaskarżonej decyzji przez organ, który wydał tę decyzję, w ramach tzw. samokontroli (art. 54 § 3 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), albo w sytuacji wygaśnięcia decyzji, będącej przedmiotem skargi (por. J.P.Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2004, s.235). Jak to już wyżej wskazano, w przedmiotowej sprawie, już po wniesieniu skargi do Sądu administracyjnego, uchylona została w sposób prawnie skuteczny, powołana wcześniej decyzja pierwszoinstancyjna, udzielająca pozwolenia budowlanego na realizację spornej inwestycji, przy czym uchylenie to nastąpiło "w innych przypadkach oraz na innych zasadach" niż określone w kodeksie postępowania administracyjnego, gdyż przewidywały to "przepisy szczególne", to jest przepis art. 36a cyt. ustawy - Prawo budowlane (art. 163 kpa). Oznacza to, że przed rozpoznaniem skargi w sprawie niniejszej, skutecznie wyeliminowano z obrotu prawnego decyzję organu pierwszej instancji, utrzymaną w mocy decyzją zaskarżoną w tej sprawie, a sporna inwestycja nie może być realizowana na podstawie tej decyzji. Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem. W sprawie niniejszej, zdaniem Sądu, dokonanie oceny legalności zaskarżonej decyzji, utrzymującej w mocy wyeliminowaną z obrotu prawnego, decyzję pierwszoinstancyjną, stało się bezspornie bezprzedmiotowe. Z tych względów na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) orzeczono, jak w postanowieniu.