II SA/Łd 847/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant Asystent sędziego Jarosław Szkudlarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2008 r. sprawy ze skargi Z. C. - M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie nakazu rozbiórki części budynku 1. oddala skargę, 2. przyznaje radcy prawnemu K. S. prowadzącemu Kancelarię Radcy Prawnego "A" w Ł. przy ulicy [...], kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych obejmującą podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu skarżącej i nakazuje wypłacić powyższą kwotę radcy prawnemu K. S. z funduszu Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Decyzją z dnia [...], Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie nakazania Z. C. – M. rozbiórkę nadbudowanej części budynku gospodarczego do wysokości stropu żelbetowego zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę w miejscowości O. przy ul. A. W toku postępowania ustalono, że na wniosek S. C. w dniu 8. stycznia 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. dokonał kontroli nieruchomości położonej w O. przy ul. A podczas, której ustalono, iż Z. C. – M. w latach 2005 – 2006 "bez pozwolenia na budowę (zgłoszenia)" dokonała nadbudowy poddasza budynku gospodarczego o wymiarach 3,51 m na 4,30 m, o konstrukcji murowanej z cegły cementowo – piaskowej do wysokości stropu, natomiast część nad stropem wymurowana została z pustaków gazobetonowych i pokryta dachem jednospadowym z płyt poliwęglanowych oraz spadkiem na swoją działkę. Organ ustalił nadto, iż dla przedmiotowej nieruchomości brak było ważnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tak ustalonym stanie faktycznym – w ocenie organu pierwszej instancji – brak było podstaw wdrożenia procedury legalizacyjnej dla przedmiotowej inwestycji, dlatego też decyzją z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. na podstawie przepisu art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego nakazał inwestorce rozbiórkę nadbudowanej nielegalnie części przedmiotowego budynku gospodarczego. Od powyższej decyzji organu pierwszej instancji Z. C. – M. złożyła odwołanie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. opisując stan faktyczny w sprawie i wyjaśniając, iż nie wystąpiła o zgodę na nadbudowę przedmiotowego budynku bojąc się, że gdy nie otrzyma zgody, a nie będzie mogła złamać zakazu. Z uwagi na to, że większy i solidniejszy budynek był jej potrzebny, korzystniejsze w jej ocenie było nadbudowanie obiektu bez pozwolenia, a później zapłacenie kary. Tym bardziej, że z poczynionych przez nią ustaleń wywnioskowała, że prawo nie jest tak kategorycznie przestrzegane. Ponadto w uzasadnieniu odwołania inwestorka wskazała na liczne naruszenia prawa budowlanego przez właścicieli sąsiednich nieruchomości, w tym przez wnioskodawcę niniejszego postępowania S. C. W wyniku rozpatrzenia odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...], Nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż przedmiotowa inwestycja wykonywana była bez wymaganego pozwolenia na budowę, co zobowiązywało organ pierwszej instancji do prowadzenia postępowania w trybie przepisu art. 48 ustawy – Prawo budowlane, dającego możliwość legalizacji obiektu, jeśli spełniony jest między innymi warunek, o jakim mowa w pkt 1 ust. 2 art. 48 tejże ustawy, to jest jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów techniczno - budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. W ocenie organu odwoławczego z zebranego materiału dowodowego wynikało, iż organ pierwszej instancji przed nałożeniem na inwestorkę obowiązku przedłożenia dokumentów wymienionych w przepisie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego podjął działania zmierzające do ustalenia istnienia przesłanek dopuszczających legalizację obiektu. Jednakże z poczynionych ustaleń wynikało, że brak było obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta O. oraz, że inwestorka nie występował do Urzędu Miejskiego w O. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Powyższe ustalenia stanowiły dla organu pierwszej instancji wystarczającą przesłankę dla stwierdzenia, iż w sprawie tej brak jest podstaw do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego samowolnie nadbudowanego budynku gospodarczego i w tym stanie faktycznym sprawy zasadnym było – zdaniem organu odwoławczego – zastosowanie przepisu art. 48 ustawy – Prawo budowlane. Odnosząc się do treści odwołania organ odwoławczy stwierdził, że w świetle obowiązujących przepisów nie zawiera ono przesłanek mogących mieć wpływ na podjęcie przez organ odwoławczy innego rozstrzygnięcia. Na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w dniu 14. sierpnia 2007 r. Z. C. – M. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W uzasadnieniu skargi opisano spory sąsiedzkie i wskazano na tendencyjne podejście organów administracji do jej sprawy, a przez to niewłaściwą ocenę zebranego materiału dowodowego i wymierzenie nieadekwatnej kary w stosunku do dokonanego wykroczenia budowlanego. Skarżąca podniosła, iż przedmiotowa przebudowa była częścią kupionych w 2000 r. budynków, a ponadto jest ona skarżącej bardzo potrzebna do przechowywania i suszenia drewna opałowego na zimę, a latem mogłaby posłużyć jako pracownia dla chorej córki zajmującej się malarstwem. W ocenie skarżącej sporny budynek przez rozbudową był w bardzo złym stanie technicznym i wymagał gruntownego remontu, natomiast wykonane przez skarżącą roboty budowlane umożliwiły nadanie mu pierwotnego przeznaczenia użytkowego. W ocenie skarżącej wykonanie nałożonego obowiązku rozbiórki wiąże się ze znacznymi szkodami spowodowanymi zalewaniem niezadaszonego budynku. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W uzupełnieniu skargi pismem procesowym z dnia 14. marca 2008 r. pełnomocnik strony skarżącej wyznaczony z urzędu zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisu art. 48 ust. 1 – 5 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, iż w sprawie zachodzą okoliczności uniemożliwiające legalizację realizowanej inwestycji, naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w tym art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz naruszenie słusznego interesu strony, art. 9 k.p.a. poprzez zaniechanie dopełnienia obowiązku udzielenia stronie niezbędnych wskazówek i wyjaśnień w przedmiocie przysługujących jej środków prawnych, o których mowa w art. 48 ust. 1 – 5 Prawa budowlanego, art. 77 par. 1 k.p.a. i art. 89 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego oraz nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej w celu umożliwienia skarżącej zaprezentowania stanowiska w sprawie. Zdaniem strony skarżącej naruszenie przez organy administracji prawa polegało również na niedoinformowaniu jej o możliwości wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która wymagana jest w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a co za tym idzie uniemożliwienie skarżącej wszczęcia procedury legalizacyjnej, wobec braku innych przeszkód w tym zakresie. W ocenie strony skarżącej powyższe naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy i uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Dodatkowo pełnomocnik skarżącej wniósł o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, oświadczając, iż koszty zastępstwa prawnego nie zostały pokryte przez stronę skarżącą w żadnej części. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z treścią art. 3 par. 1 ustawy z dnia 30. sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera przepis art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25. lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w przepisie art. 145 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie : 1. uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji opisanych powyżej uchybień, a tym samym wobec nieuwzględnienia skargi oddalił ją (art. 151 p.p.s.a.). Miarodajny do oceny prawidłowości działań administracji w niniejszej sprawie przepis art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane stanowi, iż właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jednocześnie w przepisie ust. 2 jest mowa o tym, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1 jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jednocześnie nie narusza przepisów, w tym techniczno – budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem możliwe jest prowadzenie postępowania legalizacyjnego. W tym miejscu niezbędna jest uwaga o fundamentalnym znaczeniu, która z uwagi na stanowisko skarżącej prezentowane w niniejszej sprawie ma jedynie walor porządkowy. Otóż przepis art. 28 ustawy – Prawo budowlane niezmiennie stanowi, iż roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem sytuacji uregulowanych w przepisach art. 29 – 31 tejże ustawy. Nie budzi wątpliwości, iż przez "roboty budowlane" ustawa niezmiennie rozumie budowę, a więc wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 i 7 Prawa budowlanego). Natomiast "obiektem budowlanym" jest zarówno budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, jak i każda budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, ale również obiekt małej architektury (art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego). Nie budzi wątpliwości, iż przedmiotowy budynek gospodarczy jest obiektem budowlanym w rozumieniu ustawy – Prawo budowlane, a zatem roboty budowlane przy jego nadbudowie winny zostać poprzedzone uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Powyższa konkluzja jest nie tylko aktualna obecnie ale wynikała ona również z przepisów Prawa budowlanego w ich brzmieniu obowiązującym w dacie wznoszenia poddasza. Przepis art. 29 ustawy – Prawo budowlane zarówno w brzmieniu obowiązującym w dacie wykonywania robót budowlanych, jak i aktualnie, nie przewidywał i nie przewiduje możliwości rozbudowy takiego obiektu budowlanego w oparciu wyłącznie o zgłoszenie (art. 30 ustawy – Prawo budowlane). Okolicznością bezsporną pozostaje również to, iż skarżąca nadbudowała przedmiotowy obiekt budowlany bez stosownego pozwolenia na budowę. Tym samym zasadna jest konkluzja organów administracji, iż spełnione są wszystkie przesłanki umożliwiające zastosowanie w niniejszej sprawie nakazu rozbiórki w oparciu o przepis art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. W tym miejscu wypada wskazać, iż dokumenty, którymi legitymuje się skarżąca. oraz fakty, na które się powołuje z całą pewnością nie są równoważne z pozwoleniem na budowę i żadną miarą ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budową zastąpić nie mogą. Zastosowanie w niniejszej sprawie sankcji określonej przepisem art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane dokonane zostało po wyjaśnieniu przez organy kwestii możliwości prowadzenia wobec przedmiotowego obiektu budowlanego postępowania legalizacyjnego. Skoro jednak organy ustaliły ponad wszelką wątpliwość, iż inwestorka nie legitymuje się ostateczną w dniu wszczęcia postępowania, decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – wobec braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym zlokalizowany jest sporny budynek, to tym samym prawidłowa jest konkluzja tychże organów, iż nie jest możliwe zalegalizowanie obiektu budowlanego w odrębnym postępowaniu. Tym samym konieczne jest orzeczenie nakazu rozbiórki w oparciu o przepis art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Wobec zarzutu strony skarżącej dotyczącego skutków niedopełnienia obowiązku udzielenia stronie niezbędnych wskazówek i wyjaśnień w przedmiocie przysługujących jej środków prawnych, o których mowa w art. 48 ust. 1 – 5 Prawa budowlanego należy wskazać, iż dla uruchomienia procedury legalizacyjnej skarżąca stosownie do treści przepisu art. 48 ust. 2 pkt 1 ppkt. "b" winna legitymować się w dniu wszczęcia przedmiotowego postępowania ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wobec powyższej konkluzji zbędne staje się dalsze analizowanie tych zarzutów skarżącej, które zmierzały do zalegalizowania przedmiotowej inwestycji, skoro skarżąca takowej decyzji nie posiadała. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w oparciu o przepis art. 151 ustawy z dnia 30. sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku. O przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej od Skarbu Państwa tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu wynagrodzenia w wysokości 292,80 zł (240,00 zł plus 52,80 zł, jako 22% podatku od towarów i usług) orzeczono na podstawie przepisu art. 250 p.p.s.a. w związku z par. 15 pkt 1 i 2 przy zastosowaniu par. 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" oraz par. 2 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28. września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). J.S.