II SA/Łd 847/10

Dnia 25 stycznia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Grzegorz Szkudlarek (spr.) Sędziowie Sędzia NSA: Anna Stępień Sędzia WSA: Sławomir Wojciechowski Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2011 roku przy udziale --- sprawy ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego - oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], po rozpoznaniu odwołania S. S., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku, Nr [...]. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ I instancji decyzją z dnia [...] roku przyznał S. S. zasiłek celowy bezzwrotny w miesiącu grudniu 2009 roku w wysokości 300 zł z przeznaczeniem na zakup żywności, leków i środków czystości. W odwołaniu od powyższej decyzji S. S. wskazał, iż jest ona wydana z rażącym naruszeniem art. 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącego uzasadnienie decyzji jest lakoniczne i nie uwzględnia stanu faktycznego sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy kwestionowaną decyzję I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej, Dz. U. z 2008 roku Nr 115, poz. 728 ze zm.). Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Pomocy udziela się osobom i rodzinom, w szczególności z powodu ubóstwa, sieroctwa, bezdomności, potrzeby ochrony macierzyństwa lub wielodzietności, bezrobocia, niepełnosprawności, długotrwałej lub ciężkiej choroby, przemocy w rodzinie, potrzeby ochrony macierzyństwa lub wielodzietności, bezradności w sprawach opiekuńczo - wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, zwłaszcza w rodzinach niepełnych lub wielodzietnych, braku umiejętności w przystosowaniu do życia młodzieży opuszczającej placówki opiekuńczo-wychowawcze, trudności w integracji osób, które otrzymały status uchodźcy, trudności w przystosowaniu do życia po opuszczeniu zakładu karnego, alkoholizmu lub narkomanii, zdarzenia losowego i sytuacji kryzysowej, klęski żywiołowej lub ekologicznej (art. 7 ustawy o pomocy społecznej). Prawo do świadczeń z pomocy społecznej przysługuje osobom i rodzinom, których dochód na osobę nie przekracza ustawowo określonych kwot dla osoby samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł, z zaznaczeniem, że występuje jednocześnie co najmniej jedna z okoliczności wymienionych w przepisie art. 7 pkt 2-15 ustawy lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej (art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej). Stosownie do treści art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może zostać przyznany zasiłek z pomocy społecznej. W szczególności może on być przyznany na pokrycie części lub całości kosztów żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej). Jednocześnie, jak podkreślił organ odwoławczy, organy pomocy społecznej nie mają obowiązku udzielenia pomocy, gdyż przepis art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej stanowi, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może zostać przyznany zasiłek z pomocy społecznej. Organ I instancji uznając za niezbędną potrzebę bytową zakup żywności, leków oraz środków czystości przyznał odwołującemu się zasiłek celowy w wysokości 300 zł. Jednocześnie, jak wynika z akt sprawy, prośby strony o zasiłek na pokrycie zadłużeń mieszkaniowych oraz na pomoc w zakupie kopert, znaczków i biletów MPK nie zostały uwzględnione bowiem nie stanowią one niezbędnej potrzeby bytowej. Nadto organ i instancji nie uwzględnił również wniosku strony w kwestii przyznania pomocy na remont, malowanie mieszkania i wymianę sedesu. W dalszej kolejności organ odwoławczy powołując treść orzeczeń sądów administracyjnych wyjaśnił, że nie można zgodzić się z poglądem, że świadczenia z pomocy społecznej mają zapewnić wnioskodawcy zaspokojenie zasadniczych potrzeb życiowych i być podstawowym źródłem utrzymania, gdyż przeczy temu istota i charakter świadczeń udzielanych w ramach pomocy społecznej. Ustawa o pomocy społecznej zakłada udział pomocy społecznej w pokonywaniu przez osoby trudności materialnych i życiowych, a nie obowiązek ponoszenia pełnych kosztów utrzymania tych osób wraz z realizacją ciążących na nich obciążeń finansowych. Osoby ubiegające się o przyznanie im świadczenia z pomocy społecznej muszą liczyć się z tym, że nie każdy ich wniosek i nie w pełnym zakresie zostanie automatycznie uwzględniony, bowiem rodzaj, forma i rozmiar świadczenia muszą być odpowiednie nie tylko do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, ale również do możliwości finansowych organu udzielającego pomocy. Świadczenia mają stanowić pomoc dla danej osoby w ponoszeniu niezbędnych ciężarów, nie zaś doprowadzić do całkowitego przejęcia ich ponoszenia przez system pomocy społecznej. Organ przyznający pomoc jest ograniczony finansowo, musi wspierać wiele osób i rodzin, a zatem nie każda prośba o pomoc może zostać spełniona i nie może dać więcej niż posiada. Pomoc społeczna ma jedynie wspierać osoby znajdujące się w trudnej sytuacji życiowej i pomagać im w przezwyciężaniu ich trudności, a rolą jej nie jest pełne zaspokajanie wszystkich potrzeb i spełnianie wszystkich oczekiwań podopiecznych. Nadto, jak wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, możliwości finansowe organów pomocy społecznej są ograniczone, co potwierdza pismo załączone do akt administracyjnych, w którym podano wysokość środków pozostających w dyspozycji organu na tego rodzaju świadczenia i liczbę osób objętych takową pomocą. Organy l instancji działając w ramach uznania administracyjnego zobowiązane są rozpatrując wnioski o pomoc korzystać ze swobodnej oceny potrzeb wnioskodawcy na tle sytuacji na swoim terenie, tzn. mając na uwadze wysokość środków przewidzianych w budżecie na te cele, liczbę osób wymagających wsparcia oraz ich sytuację życiową, bytową i materialną, by w sytuacji wzrastającego zapotrzebowania na usługi socjalne pomocy społecznej przy jednoczesnym kurczeniu się środków finansowych na realizację zadań ustawowych, objąć jak największą liczbę osób uprawnionych. Jak wskazał organ odwoławczy w konkluzji uzasadnienia, organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył zasad ustawy o pomocy społecznej, zważywszy na fakt, że przyznał odwołującemu się pomoc na miarę posiadanych środków. W skardze na powyższą decyzję S. S. wskazał, że została ona wydana z naruszeniem bądź rażącym naruszeniem prawa. Postępowanie prowadzone przez organ spowodowało negatywne skutki dla strony, których konsekwencje skarżący wraz z rodziną odczuwa do chwili obecnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do uregulowania art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala. W ocenie składu orzekającego, organy prowadzące postępowanie nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie, co mogłoby uzasadniać uwzględnienie skargi i uchylenie kwestionowanych decyzji. Na wstępie wskazać należy, iż materialno – prawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 roku Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 39 ust. 1 w/w ustawy, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy, na mocy art. 39 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Co do zasady, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł, zwanej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej", przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej (art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej). Nie budzi wątpliwości, że zasiłek celowy jest świadczeniem pieniężnym o charakterze doraźnym, powiązanym z zaspokojeniem niezbędnej potrzeby życiowej. Zasiłek celowy należy do fakultatywnych form pomocy społecznej, co oznacza, że organ może, lecz nie musi go przyznać w przypadku ustalenia, że występują przesłanki wymienione w art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy społecznej, organ winien brać pod uwagę zarówno cele pomocy społecznej określone w ustawie, jak i możliwości finansowe w zakresie udzielenia pomocy. Zasiłek celowy jest świadczeniem pieniężnym zależnym od spełnienia kryterium dochodowego. Zasiłek przyznawany jest w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Pod tym pojęciem należy uznać potrzebę usprawiedliwioną ze względu na zachowanie życia, zdrowia, a także pełnienia ról społecznych, możliwości zarobkowania i pełnienia funkcji członka rodziny. Ustawodawca wymienia niezbędne potrzeby bytowe jedynie przykładowo, a ich ocena powinna przebiegać z uwzględnieniem celów i zasad pomocy społecznej. Z treści komentowanego artykułu wynika, że zasiłek nie jest przyznawany na pokrywanie pełnych całomiesięcznych kosztów utrzymania osoby objętej pomocą, lecz ma charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel bytowy. Pojęcie "niezbędnej potrzeby bytowej" jest prawnie niedookreślone, jego interpretacja i ocena należą do organu rozstrzygającego indywidualny przypadek. Tytułem wstępu zwrócić należy uwagę także na treść art. 3 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z regulacją ust. 1 tego przepisu, pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej). Przy czym, na mocy art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Innymi słowy, warunkiem korzystania z pomocy społecznej, w pierwszej kolejności jest – aby jej udzielenie nastąpiło w ściśle określonym celu, jakim jest przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej, po drugie – aby miało to miejsce w konkretnych okolicznościach, tj. w sytuacji, gdy własne uprawnienia, zasoby i możliwości osoby wnioskującej o pomoc uniemożliwiają jej to przezwyciężenie. Z powyższego wynika, że pomoc społeczna powinna zostać udzielona dopiero wtedy, gdy jednostka w sytuacji kryzysowej przestaje być samowystarczalna. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej, która bez wątpienia jest uwarunkowana posiadanymi przez organ pomocy społecznej środkami pieniężnymi. Pomocy społecznej udziela się osobom i rodzinom w szczególności z powodu ubóstwa, sieroctwa, bezdomności, bezrobocia, niepełnosprawności, długotrwałej lub ciężkiej choroby, przemocy w rodzinie, potrzeby ochrony ofiar handlu ludźmi, potrzeby ochrony macierzyństwa lub wielodzietności, bezradności w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, zwłaszcza w rodzinach niepełnych lub wielodzietnych, braku umiejętności w przystosowaniu do życia młodzieży opuszczającej całodobowe placówki opiekuńczo – wychowawcze, trudności w integracji cudzoziemców, którzy uzyskali w Rzeczypospolitej Polskiej status uchodźcy lub ochronę uzupełniającą, trudności w przystosowaniu do życia po zwolnieniu z zakładu karnego, alkoholizmu lub narkomanii, zdarzenia losowego i sytuacji kryzysowej, klęski żywiołowej lub ekologicznej (art. 7 ustawy o pomocy społecznej). Z treści zacytowanego przepisu wynika, iż pomoc społeczna udzielana jest ze względu na trudne sytuacje życiowe. Ustawa nie konkretyzuje tych sytuacji, jedynie w powołanym przepisie wymienia najczęstsze powody ich powstawania. Okoliczności uzasadniające udzielanie pomocy, określone w komentowanym przepisie, nie stanowią zamkniętego katalogu. Przenosząc powyższe uwagi ogólne na grunt niniejszej sprawy wyjaśnić należy, iż bezspornym w sprawie jest to, że skarżący osiąga dochód w wysokości 452 zł miesięcznie. Na ten dochód składa się zasiłek okresowy (25 zł), dodatek mieszkaniowy (186,43 zł) oraz zasiłek stały (290,57). Wysokość dochodu skarżącego nie przekracza zatem kryterium dochodowego, które dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 477 zł (art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej). Bezsprzeczne w sprawie jest także to, że skarżący jest osobą zaliczoną do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Z powołanych informacji wynika, że z jednej strony w przypadku skarżącego zaistniały okoliczności wymienione w art. 7 ustawy o pomocy społecznej warunkujące udzielenie pomocy społecznej, z drugiej natomiast strony – nie ulega wątpliwości, że możliwości finansowe organów pomocy społecznej są ograniczone. W tak ustalonym stanie faktycznym organ I instancji przyznał skarżącemu wnioskowane świadczenie w kwocie 300 zł. Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Argumenty wywiedzione w uzasadnieniu decyzji z jednej strony odnoszą się do sytuacji materialnej i życiowej skarżącego, a z drugiej wskazują na ograniczone możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Skład orzekający po analizie dokumentów załączonych do akt administracyjnych podzielił pogląd organów administracji. Organy administracji ustaliły stan faktyczny w sprawie w sposób bezsporny, co znajduje swoje odzwierciedlenie w dokumentach dołączonych do akt administracyjnych i w uzasadnieniu kwestionowanych decyzji. Pamiętać należy, że skarżący otrzymał świadczenie w kwocie 300 zł. Nie ulega wątpliwości, iż sytuacja materialna i zdrowotna skarżącego jest trudna. Tym niemniej uwadze organów, jak i składu orzekającego nie mógł umknąć fakt, że skarżący korzystał w miesiącu grudniu 2009 roku ze świadczeń z pomocy społecznej w innej postaci. Skarżący otrzymywał bowiem wówczas zasiłek okresowy, jak i zasiłek stały. Jak już powyżej wskazano, potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej). Faktem powszechnie znanym jest okoliczność, że możliwości finansowe organów pomocy społecznej są ograniczone. Potwierdza to zestawienie załączone do akt administracyjnych, na które powołał się organu II instancji w uzasadnieniu swojej decyzji. Organ ten wprost wskazał, iż organ I instancji w roku 2009 na realizację świadczeń finansowych z zakresu zadań własnych gminy, w zakresie zasiłków celowych bezzwrotnych, ma do dyspozycji kwotę 494.104 zł. Pomocą w postaci zasiłku celowego bezzwrotnego objęto 1.375 osób, zatem średnia kwota zasiłku celowego wyniosła 359,35 zł. Uwzględniając fakt i wysokość dochodu skarżącego oraz jego sytuację zdrowotną, a z drugiej strony możliwości finansowe organów pomocy społecznej, Sąd stwierdził, że przyznanie skarżącemu zasiłku celowego w kwocie 300 zł nie przekracza granic tzw. "uznania administracyjnego". Ustosunkowując się do argumentacji zaprezentowanej przez skarżącego, nie negując niewątpliwie trudnej sytuacji strony stwierdzić należy, że nie może ona odnieść zamierzonego skutku wobec przyjętych w ustawie o pomocy społecznej zasad przyznawania zasiłku stałego. Skarżący podnosił zarzut naruszenia przepisów proceduralnych odnoszących się do uzasadnienia decyzji. Jak słusznie podniósł w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, uzasadnienie decyzji organu I instancji zawierało braki. Stan faktyczny i prawny przedstawiony w jej uzasadnieniu nie spełniał rygorów zawartych w art. 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Tym niemniej, uchybienie w tym przedmiocie zostało sanowane przez organ odwoławczy, który w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia przedstawił w sposób dokładny wszystkie aspekty niniejszej sprawy. Konkludując powyższe rozważania, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł o oddaleniu skargi.