II SA/Łd 85/02

Dnia 27 maja 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi -Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Ewa Markiewicz (spr.), Sędzia NSA: Wojciech Chróścielewski, p.o. Sędziego WSA: Arkadiusz Blewązka, Protokolant: ref. staż Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi P. T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak:[...]) w przedmiocie nakazu rozbiórki konstrukcji stalowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...](znak: [...]), 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz P. T. kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. P. T. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], Nr [...] (znak:[...], utrzymującą w mocy decyzję Nr [...] (znak:[...]) wydaną na podstawie art. 48 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 z późniejszymi zmianami) oraz art. 104 Kodeksu Postępowania Administracyjnego, po rozpatrzeniu sprawy z urzędu nakazującą P. T. rozbiórkę konstrukcji stalowej, stanowiącej pomost do parkowania samochodu wykonanej w zjeździe do garażu, zlokalizowanego w piwnicy budynku mieszkalnego przy ul. A w Ł. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podano, że podczas wizji lokalnej, przeprowadzanej w dniu [...] na nieruchomości, położonej w Ł. przy ul. A przez pracowników nadzoru budowlanego I instancji stwierdzono wykonanie w wjeździe do garażu, zlokalizowanego w piwnicy budynku mieszkalnego konstrukcji stalowej, stanowiącej pomost do parkowania samochodu. Słupy tej konstrukcji zostały na trwale połączone z podłożem (zjazdem do garażu), a dodatkowo konstrukcja została zakotwiona w murach oporowych zjazdu, które wykonane są z cegły. Według oświadczenia L. P., powyższa konstrukcja została wykonana w marcu 2001 r. przez współwłaściciela przedmiotowej nieruchomości, P. T. Organ odwoławczy wskazał też, że z zebranego materiału dowodowego wynika, iż inwestor nie wystąpił do organu administracji architektoniczno-budowlanej z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę pomostu, ani też nie dokonał zgłoszenia wykonania powyższych robót, a więc konstrukcja stanowi samowolę budowlaną. Wobec powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie. W dniu [...] w siedzibie inspektoratu nadzoru budowlanego I instancji, P. T. oświadczył, iż konstrukcję pomostu wykonał w marcu 2001 r. oraz, że nie występował do właściwego organu w celu uzyskania pozwolenia na budowę, ani też nie dokonał zgłoszenia wykonywania robót. Decyzją nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał P. T. rozbiórkę konstrukcji stalowej pomostu do parkowania samochodu. Od tej decyzji P. T. złożył odwołanie, a organ odwoławczy po zapoznaniu się z aktami sprawy stwierdził, że faktem niezaprzeczalnym jest, iż P. T. w marcu 2001 r. wykonał w zjeździe do garażu zlokalizowanego w piwnicy budynku mieszkalnego przy ul. A konstrukcję stalową stanowiącą pomost do parkowania samochodu bez wymaganego Prawem budowlanym z 1994r. pozwolenia na budowę. Zdaniem organu odwoławczego, należy stwierdzić, iż stalowa konstrukcja służąca jako pomost do parkowania samochodu jest budowlą wymagającą wykonania projektu budowlanego (obliczenia, rysunki konstrukcyjne) i uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 3 pkt 3, budowlą jest każdy obiekt budowlany, nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury. Stosownie do art. 28 w/cyt. Prawa roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponieważ inwestor zrealizował stalową konstrukcję pomostu bez wymaganego Prawem budowlanym pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego, zgodnie z art. 48 w/w prawa jest zobowiązany nakazać, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Organ nadzoru budowlanego był zobowiązany do ustalenia, czy wykonana konstrukcja jest obiektem budowlanym oraz czy inwestor posiada pozwolenie na budowę. Wobec stwierdzenia, iż inwestor nie posiada pozwolenia na budowę i wykonana konstrukcja jest obiektem (budowlą), obowiązkiem nadzoru jest wydanie, stosownie do art. 48 Prawa budowlanego, decyzji nakazującej rozbiórkę. Organ odwoławczy wskazał, że zarzut skarżącego, dotyczący naruszenia przez organ I instancji nadzoru budowlanego art. 7-10 oraz 77 § l Kpa jest bezpodstawny, bowiem organ administracji zapewnił stronie czynny udział w postępowaniu. Wprawdzie wizję lokalną przeprowadzono bez udziału skarżącego (była ona związana z udzieleniem pozwolenia na użytkowanie garażu), ale powiadomiono P. T. o wszczęciu postępowania, umożliwiono zapoznanie się z materiałem dowodowym. Skarżący wypowiadał się również (w piśmie z [...]) co do prowadzonego postępowania. W ocenie organu orzekającego, interpretacja przez skarżącego przepisów Prawa budowlanego, jest całkowicie bezpodstawna i niezgodna z ustalonym od lat orzecznictwem. Pomostu stalowego do parkowania pojazdów nie można traktować jako urządzenia budow1anego, związanego z obiektem, na które nie jest wymagane pozwolenie na budowę. Wymienione w art. 3 pkt 9 urządzenia (przyłącza, ogrodzenia, place itp.) mimo, że zostały zakwalifikowane do urządzeń, wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Zwolnione z uzyskania pozwolenia na budowę i zgłoszenia, wymienione w art. 30 ust. l pkt 2b urządzenia na obiektach budowlanych o wys. 3,0 m, zdaniem tut. organu, to np. maszty, oświetleniowe lub odgromowe itp., umocowane do budynku. W skardze, wniesionej do Sądu administracyjnego na wymienioną decyzję skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji oraz decyzji wydanej w I instancji, "rażące naruszenie prawa" poprzez błędną wykładnię i zastosowanie art.48 w związku z art. 29 ust.2 pkt 9 i art.50 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego, a ponadto zarzucił "rażące naruszenie" art.7-10 i art.77 § 1 Kpa, mające istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], ewentualnie - o ich uchylenie oraz o wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonych decyzji. Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji został przez Sąd uwzględniony postanowieniem z dnia 5 marca 2002 roku. Uzasadniając wniesioną skargę, P. T. zarzucił, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji w ogóle nie ustosunkował się do zarzutów podniesionych w jego odwołaniu od decyzji PINB z [...] ani do przedstawionego przez niego dowodu w postaci opinii biegłego sądowego. Dokonał bardzo swobodnej wykładni przepisów Prawa budowlanego, w szczególności art. 3 pkt 7 i 9, art. 29 ust 2 pkt 9, art. 30 ust.1 pkt 1 oraz art. 48. Uznał bowiem błędnie, że konstrukcja stalowa zamontowana na wjeździe do jego garażu, jest obiektem budowlanym, na którego montaż prawo wymaga pozwolenia na budowę. Zlekceważył przy tym przedstawioną przez skarżącego opinię biegłego sądowego. Skarżący wyjaśnił, że jest współwłaścicielem w połowie nieruchomości przy ul. A w Ł. Zjazd do jego garażu (podbudowa betonowa wraz z murkami oporowymi) został wybudowany na podstawie pozwolenia budowlanego, tj. decyzji nr [...] Urzędu Dzielnicowego Ł. - P. z [...] i stanowi jedną całość (obiekt budowlany) wraz z garażem i budynkiem. Na zjeździe tym została zamontowana konstrukcja stalowa, przymocowana od spodu do podbudowy betonowej, a z boków - do murków oporowych, stanowiąca pomost umożliwiający utrzymanie na nim samochodu (zjazd do garażu jest pochyły). Było to konieczne z uwagi na to, że jego samochód nie mieści się w garażu, niemożliwe jest również "trzymanie" go na zapleczu posesji (bezprawne dobudowanie do budynku mieszkalnego garażu użytkowanego przez J.P., właścicielkę lokalu nr 1, uniemożliwia wjazd na obszerne zaplecze posesji). Zdaniem skarżącego, konstrukcja ta jest urządzeniem zainstalowanym na obiekcie budowlanym w rozumieniu art. 29 ust.2 pkt 9 Prawa budowlanego, a nie jest obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z wymienionym art. 29, instalowanie urządzeń na obiektach budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę. Potwierdził to w swojej opinii biegły sądowy, mgr inż. Z. S. Urządzenie wykonała firma zawodowo trudniąca się tego rodzaju pracami. Konstrukcja nie jest urządzeniem wolnostojacym. Ponadto, w ocenie skarżącego, postępowanie zakończone zaskarżonymi decyzjami prowadzone było z rażącym naruszeniem przepisów Kpa, w szczególności art. 7-10 i art.77§ 1 Kpa. Postępowanie zostało wszczęte na skutek donosu L. P., właścicielki budynku przy ul.B, dobudowanego do budynku przy ul. A (na podstawie wadliwego projektu budowlanego), dobrej znajomej urzędniczki z Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego, pani B. R., prowadzącej postępowanie w I instancji. "Wizję lokalną" przeprowadzono wyłącznie z udziałem pani L. P., a uniemożliwiono udział w tych czynnościach, nie powiadamiając skarżącego o nich. W toku całego postępowania nie wykazano, w jaki sposób zamontowana konstrukcja stalowa na wjeździe do jego garażu narusza interes pani P. Odrębnym pismem wezwano skarżącego do osobistego stawiennictwa" tylko po to, aby aroganckiej urzędniczce odpowiedzieć na pytanie, kiedy została wykonana konstrukcja stalowa. W protokole z "wizji lokalnej" z [...] zawarte jest stwierdzenie - niezgodne z prawdą - że konstrukcja jest trwale związana z gruntem, natomiast w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia [...] - że połączona jest z murami oporowymi i zjazdem do garażu (zjazd jest betonową podbudową pochylni zjazdowej). Te same organy (PINB i WINB) pozostają całkowicie obojętne na samowolne (od paru lat) użytkowanie przez p.P. budynku przy ul.B, zaprojektowanego przez byłego wiceprezydenta miasta Ł. (został wydany zakaz użytkowania tego budynku ze względu na wady konstrukcyjne i zagrażające zdrowiu i życiu także mieszkańców budynku przy ul.A). Skarżący odnosi wrażenie, że prowadzone postępowanie w jego sprawie, nie miało nic wspólnego z zasadą prawdy obiektywnej, było tendencyjne jak wszystkie inne dotychczasowe postępowania, prowadzone z udziałem p.P. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i wywiódł, jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 i nr 228 z 2003 r., poz. 2261) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270), Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: 1/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, 2/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, 3/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo należy podnieść, że zgodnie z art. 134 § l wskazanej ustawy, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując przedmiotową skargę Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego, jak i postępowania administracyjnego, co w myśl wskazanego wyżej unormowania skutkuje uchyleniem decyzji. W pierwszej kolejności należało wskazać, że ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.), posługując się w art. 48 pojęciem części obiektu budowlanego, nie wyjaśnia w żadnym ze swoich przepisów, treści tego pojęcia. Zgodzić się przy tym należy z poglądem, że w takiej sytuacji nasuwa się pytanie, czy częścią tą jest samowolnie wybudowana substancja materialna, trwale połączona z już istniejącym obiektem budowlanym i niedająca się od niego oddzielić bez jego istotnego uszkodzenia, czy też może chodzić o połączoną z tym obiektem część substancji, którą w sposób techniczny można oddzielić od obiektu wcześniej wybudowanego bez jego znacznego uszkodzenia. Kategoryczna treść "nakazu rozbiórki" zawarta w art. 48 Prawa budowlanego (w brzmieniu, obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji), odnosiła się do obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Zgodnie z art. 3 pkt 1 powołanej ustawy - Prawo budowlane, obiektem budowlanym jest natomiast: budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi; budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami oraz obiekt małej architektury. Wbrew stanowczemu poglądowi, wyrażonemu przez organy orzekające w sprawie niniejszej w pierwszej i drugiej instancji, poważne wątpliwości może budzić zaliczenie spornej konstrukcji stalowej, do "obiektów budowlanych" (budowli), w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego, przy czym ten pogląd nie został przez organy orzekające dostatecznie umotywowany. Nie można zatem wykluczyć przyjęcia innego poglądu, to jest, że podjęte przez inwestora w sposób samowolny roboty budowlane, stanowiły inny przypadek robót budowlanych, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego; w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji (por. Uchwała Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2000 r., OPS 20/99; ONSA 2000, z.4, poz. 133). Także zgodnie z poglądami, przyjętymi w Uchwale Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 1997 r., OPS 3/97 (ONSA 1998, z.1, poz. 3), przyjęto, że pojęcie robót budowlanych, jest pojęciem szerokim, odnoszącym się zarówno do treści art. 50, jak i art. 48 Prawa budowlanego. W uchwale tej Sąd przyjął tez, że w art. 50 Prawa budowlanego, ustawodawca stanowi o prowadzeniu robót budowlanych innych niż te, o których jest mowa w art. 48 tej ustawy. Odnosząc się do treści art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego, można zatem zasadnie uznać, że zbiorcze pojęcie prowadzenia robót budowlanych obejmuje: budowę, montaż, rozbiórkę i remonty obiektów budowlanych. Uzasadniony byłby zatem pogląd, że art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, odnosi się do tego rodzaju robót budowlanych, które wymagają pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, ale nie polegają na budowaniu obiektu budowlanego. W sprawie niniejszej oznacza to, że nawet przyjęcie przez organy orzekające poglądu o konieczności uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę spornej konstrukcji, nie dawało dostatecznych podstaw do zastosowania w tej sprawie, przepisu art. 48 Prawa budowlanego, jako podstawy wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej. Przyjąć również trzeba, iż ostatecznie wiele w powyżej wskazanych wątpliwości, mogło zostać wyjaśnionych podczas oględzin spornej konstrukcji, przeprowadzonych z udziałem stron postępowania, zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 10 § 1, 79, 85). Tymczasem, co bezspornie wynika z dokumentacji dołączonej do akt sprawy niniejszej, tego rodzaju dowód (w postaci oględzin) w tej sprawie, nie został faktycznie przeprowadzony, wbrew stanowisku organów orzekających. Ustalenie istotnych dla sprawy niniejszej, okoliczności faktycznych, podczas oględzin, przeprowadzanych na użytek innej sprawy administracyjnej przez pracowników organu I instancji na nieruchomości stanowiącej współwłasność skarżącego, bez jego udziału i bez jego winy w tym zakresie nastąpiło z naruszeniem prawa strony do czynnego udziału "w każdym stadium postępowania". Obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, spoczywa zaś na organach administracji publicznej, zgodnie z art. 10 § 1 kpa. Chodzi zatem o udział w czynnościach, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i udział w nich jest przewidziany w Kodeksie postępowania administracyjnego. Stosownie zaś do art. 145 § 1 pkt 4 kpa, brak udziału strony w postępowaniu (bez własnej winy strony), jest przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego. Tego rodzaju "przeprowadzenie dowodu z oględzin" w sprawie niniejszej, należało zatem uznać za niezgodne z obowiązującymi przepisami i nie mogło podlegać żadnym próbom "sanowania" podczas dalszych czynności, podejmowanych w toku postępowania wyjaśniającego. Już tylko dodatkowo warto wspomnieć, że kwestionowane oględziny, nie zostały dokładnie udokumentowane. Zarówno bowiem część opisowa protokołu z oględzin, jak i część graficzna" (szkic) sporządzono w sposób niestaranny (niewyraźnie), nie sposób zorientować się nawet, o jaką konstrukcję chodzi, nie wspomniano nawet o wielkości tej konstrukcji. Kolejnymi, w poza wyżej wymienionymi, przyczynami, które zdecydowały o konieczności uchylenia zaskarżonych decyzji, była okoliczność związana z nierozpoznaniem wniosku złożonego w toku postępowania przez P. T. o wyłączenie z udziału w postępowaniu pracownika Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Ł., inspektora B. G.-R. Zarzut co do braku rozstrzygnięcia tegoż wniosku był już podnoszony poprzednio, w innych postępowaniach, które toczyły się z udziałem skarżącego. W uzasadnieniu decyzji zaskarżonej, brakuje jakiegokolwiek odniesienia do tego wniosku strony skarżącej. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b oraz art. 135 i art. 152 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 97 § 2 powołanej ustawy - Przepisy wprowadzające... i art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku.