II SA/Łd 850/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Asesor WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant asystent sędziego Katarzyna Orzechowska, po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi W. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Sygn. akt II SA/Łd 850 / 04 U Z A S A D N I E N I E Decyzją Nr [...], z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez W. D. od decyzji z dnia [...], Nr [...] wydanej przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w T., w sprawie przyznania zasiłku celowego w wysokości 33,20 złotych (z przeznaczeniem kwoty 30,00 złotych na żywność i 3,20 złotych na leki), na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż decyzją z dnia [...] organ I instancji przyznał W. D. zasiłek celowy w wysokości 33,20 złotych (z przeznaczeniem kwoty 30,00 złotych na żywność i 3,20 złotych na leki). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, iż zainteresowany spełnia kryterium dochodowe uprawniające do korzystania z pomocy społecznej i pomocą taką jest obejmowany. Jest jednak osobą roszczeniową, nie wykazującą chęci współpracy z pracownikiem socjalnym. Zainteresowany odmawia przyjęcia pomocy w formie posiłków w jadłodajni. Ponadto "organ wskazał, że wysokość przyznanego zasiłku celowego wynika z oceny zasadności zgłoszonej potrzeby oraz możliwości finansowych organu". Dodatkowo organ wyjaśnił, iż wysokość pomocy udzielonej na pokrycie kosztów zakupu leków odpowiada wartości leku, na który zainteresowany przedstawił receptę. Organ wskazał następnie, iż od powyższej decyzji W. D. wniósł odwołanie, w którym opisał swą sytuację osobistą, materialną i zdrowotną. Wskazał, iż przyznana pomoc jest zbyt niska i prosił o przyznanie pomocy pozwalającej "żyć i szukać aktywnie pracy". Ponadto wskazał, iż nie jest w stanie szukać pracy, musząc wystawać w kilkusetosobowej kolejce po "miseczkę zupy". Organ I instancji przekazując organowi odwoławczemu akta sprawy wraz z wniesionym odwołaniem wskazał na pomoc udzieloną dotychczas odwołującemu się, a nadto podał, iż środki z budżetu gminy "przeznaczone na zasiłki celowe w okresie maja i czerwca 2004 roku stanowiły kwotę 170.000, 00 złotych", a przyznawana pomoc ma jedynie charakter wspierający i uzupełniający. Pomoc ta przeznaczana jest na zaspokojenie najbardziej niezbędnych potrzeb życiowych osoby lub rodziny to jest przede wszystkim na żywność i leczenie. Organ wskazał, iż nie jest w stanie zaspokoić "wszystkich roszczeń" odwołującego się. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. rozpatrzywszy wniesione odwołanie uznało, że należy powyższą decyzję organu I instancji utrzymać w mocy. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) pomoc społeczna w formie zasiłku celowego może być przyznana w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Organ odwoławczy wskazał, iż decyzje w przedmiocie zasiłku celowego podejmowane są w granicach "uznania administracyjnego", co oznacza, iż organ może (nie musi) uwzględnić potrzeby osoby wnioskującej o pomoc społeczną. Dalej organ podał, iż z uwagi na fakt, iż przyznanie i wypłacanie zasiłku celowego należy do zadań własnych gminy, organ pomocy społecznej rozpatrując wnioski o przyznanie tej formy pomocy dokonuje oceny potrzeby osoby ubiegającej się o pomoc mając również na względzie sytuację istniejącą w gminie, to jest ilość osób i rodzin ubiegających się o pomoc, ich sytuację rodzinną i majątkową oraz wysokość środków przewidzianych w budżecie gminy na zaspokojenie najpilniejszych potrzeb w skali całego roku, w tym także na wypłaty zasiłków przyznanych wcześniejszymi decyzjami. W ocenie organu odwoławczego decyzja organu I instancji nie narusza granic uznania administracyjnego oraz przepisów postępowania w sprawach świadczeń pomocy społecznej. Wysokość przyznanego zasiłku celowego wynika z oceny sytuacji zainteresowanego na tle innych osób i rodzin kwalifikujących się do pomocy społecznej oraz wielkości środków posiadanych w budżecie miasta na zasiłki celowe. Zdaniem organu przyznany zasiłek celowy z pewnością stanowi jedynie niewielką pomoc w zaspokojeniu niezbędnych potrzeb, ale odwołujący się może dodatkowo skorzystać z również z posiłków w jadłodajni. W dniu 1 września 2004 roku skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wywiódł W. D., który domaga się przyznania pomocy w szerszym zakresie. Zdaniem skarżącego jego tragiczna sytuacja znana jest organom administracji, które pomimo tego, iż wiedzą o tym, że skarżący nie ma środków do życia, odmawiają mu pomocy w szerszym zakresie. Skarżący opisał wydane w stosunku do niego decyzje administracyjne wskazując, iż utrzymanie tych decyzji w mocy jest równoznaczne z wydaniem na niego wyroku śmierci. Zdaniem skarżącego jego obecna sytuacja jest następstwem bezrobocia, a więc okoliczności przez niego niezawinionej. Pomimo tego wysokość udzielanej pomocy jest zbyt niska na przeżycie, gdyż za kwoty przyznanych świadczeń nie ma możliwości się wyżywić. Zdaniem skarżącego postawa organów administracji jest sprzeczna z ustawą o pomocy społecznej, Konstytucją RP oraz konwencjami międzynarodowymi. Skarżący owej niezgodności upatruje w treści przepisów art. 8, art. 67 i art. 91 Konstytucji RP oraz art. 25 Powszechnej deklaracji praw człowieka. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o oddalenie skargi wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 par. l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w skrócie: p.s.a.) (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 par. 1 p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w zaskarżonej decyzji uchybień, które nie pozwalają na pozostawienie jej w obrocie prawnym. Organy administracji ferujące decyzje w niniejszym postępowaniu, prawidłowo wskazały na przepis art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), jako na podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Zgodnie z powyższym przepisem zasiłek celowy z opieki społecznej może zostać przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Nie budzi wątpliwości, iż wskazane przez skarżącego cele wykorzystania środków z pomocy społecznej, a więc zakup żywności i lekarstw, objęte są dyspozycją przepisu art. 39 ust. 2 wskazanej powyżej ustawy i uzasadniały przyznanie zasiłku celowego. Kwestią, która zrodziła sprzeciw skarżącego jest wysokość przyznanego świadczenia. Zgodzić się należy z organem, iż przyznanie zasiłku celowego należy do uznaniowych rozstrzygnięć organów pomocowych. Wynika to wprost z samej treści przepisu, gdzie mowa jest o tym , że "zasiłek celowy z opieki społecznej może zostać przyznany". Owa uznaniowość decyzji przejawia się zarówno w kwestii samej zasady przyznania świadczenia, a więc w odpowiedzi na pytanie: przyznać, czy też odmówić, jak i w kwestii wysokości przyznanego świadczenia. Należy zgodzić się z poglądem organu, iż sytuacja skarżącego przemawiała za przyznaniem zasiłku celowego. W tym zakresie nie można postawić organowi zarzutu dowolności w działaniu. Zarzut taki należy jednak postawić przy ocenie wysokości przyznanego skarżącemu świadczenia. Na przyznany zasiłek celowy składała się kwota przeznaczona na zakup żywności i na zakup leków. Zarzut dowolności w działaniu organu nie może odnosić się oczywiście do kwoty przyznanej na zakup lekarstw, bowiem w tym zakresie organ działał zgodnie z wnioskiem skarżącego. Tak więc skonstatować wypada, iż poniższe uwagi odnoszą się do decyzji o przyznaniu zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności. Przyznanie organowi uprawnienia do zdecydowania w ramach uznania administracyjnego o przyznaniu bądź odmowie przyznania niektórych świadczeń z opieki społecznej nie jest władzą dyskrecjonalną organu. Nie znaczy to w szczególności, że organ administracji może podejmować decyzję w sposób całkowicie dowolny. Organ jest bowiem związany przepisami ustawy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i 77 par. 1 k.p.a., jak również przepisami ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), w tym art. 2 i 3 tejże ustawy stanowiącymi, iż pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc ta wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków (vide wyrok NSA z dnia 26 września 2000 roku w sprawie I SA 945/00, Lex Nr 79608). Organ administracji ferując rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie w zakresie wysokości przyznanego skarżącemu zasiłku celowego nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego z punktu widzenia słusznego interesu obywatela, mając w szczególności na uwadze cele pomocy społecznej, ale przede wszystkim nie rozpatrzył tegoż materiału z punktu widzenia interesu społecznego, a zwłaszcza możliwości organu w zakresie posiadanych środków. Decyzja administracyjna o uznaniowym charakterze wymaga szczegółowego i wszechstronnego wyjaśnienia wskazanych powyżej okoliczności, tak, aby obalić wszelkie zastrzeżenia o dowolności w działaniu organów. Zaskarżona decyzja posługuje się natomiast samymi zwrotami o ogólnym, aby nie powiedzieć ogólnikowym charakterze. Samo gołosłowne stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż w niniejszej sprawie nie naruszono granic uznania administracyjnego, nie jest jeszcze wystarczające do tego aby tak było w rzeczywistości. Posługiwanie się w uzasadnieniu decyzji zwrotami o charakterze "zaklęcia" nie oznacza wcale, iż owe "zaklęcia" mają jakąkolwiek szansę się spełnić. Organ winien raczej skupić się na rzetelnym przedstawieniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji sytuacji osobistej i majątkowej skarżącego, a przede wszystkim realnie ocenić możliwości organów pomocowych. Ze znajdujących się w aktach sprawy informacji wynika, iż okresie ferowania kwestionowanych decyzji, a więc przez dwa miesiące (kwiecień i maj) 2004 roku organ I instancji dysponował na zadania własne kwotą 170.000,00 złotych. Z kwoty tej wydatkowano do końca maja 164.183,00 złotych. Wynika z powyższego, iż organ nie wydatkował wszystkich środków, a zatem teza głoszona w uzasadnieniu decyzji o braku środków na zaspokojenie potrzeb jest nieprawdziwa. Ponadto w aktach sprawy znajdują się informacje o kwocie wydatkowanej przez organ I instancji na zasiłki celowe, oraz o ilości przyznanych zasiłków. Z porównania tych informacji można wyprowadzić wniosek, iż średnia kwota przyznawanego przez organ zasiłku celowego odbiega od tej, jaką przyznano skarżącemu. Dysproporcja pozostaje nadal, nawet wówczas gdy weźmiemy pod uwagę dość niezrozumiałe zastrzeżenie organu, iż wszystkie zasiłki celowe, poza zasiłkiem skarżącego, były przyznawane na okres dwóch miesięcy. Powyższe okoliczności, pomimo iż znajdowały się w aktach sprawy, nie były przedmiotem jakiejkolwiek analizy organu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a skoro tak, to należy wskazać, iż w toku postępowania administracyjnego organ dopuścił się naruszenia przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Nie można bowiem powiedzieć, iż w toku postępowania administracyjnego organ stosując się do kodeksowej zasady prawdy obiektywnej w sposób wyczerpujący zgromadził i rozpatrzył materiał dowodowy, z jednej strony z punktu widzenia słusznego interesu obywatela, mając w szczególności na uwadze cele pomocy społecznej, a z drugiej z punktu widzenia interesu społecznego, a zwłaszcza możliwości organu w zakresie posiadanych środków. Z przytoczonych powyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 145 par. 1 pkt 1 "c" p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Wobec uchylenia zaskarżonej decyzji należało stwierdzić, iż do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku decyzja ta nie podlega wykonaniu. (art. 152 p.s.a.). Z tych wszystkich względów orzeczono jak powyżej (art. 151 p.s.a.).