II SA/Łd 851/11

Dnia 8 grudnia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2011 roku sprawy ze skargi H.i R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie doprowadzenia budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z przepisami prawa 1. uchyla zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] Nr [...]; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat M. C. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. [...] kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złote dwadzieścia groszy), tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu, zawierającą należny podatek od towarów i usług; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., powołując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu sprawy rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego na nieruchomości przy ul. A [...] w sposób sprzeczny z przepisami prawa budowanego, zobowiązał H. R. i T. S., współwłaścicielki nieruchomości, do wykonania robót budowlanych celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, poprzez wymianę jednego okna drewnianego w elewacji południowej znajdującego się na I piętrze budynku na jedno okno o klasie odporności 1-godz, wymianę stolarki drzwiowej w elewacji południowej na drzwi o odporności ogniowej 1-gdoz. z zamontowanym samowyzwalaczem. Organ ustalił termin realizacji prac do dnia 30 kwietnia 2012r. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż postępowanie wszczęte zostało na wniosek C.S., sąsiada. W dniu 9 stycznia 2003r. organ przeprowadził oględziny ustalając, iż budynek wybudowany został na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...]r. jako budynek parterowy bez otworów w ścianie południowej, zbliżonej do granicy działki na odległość 2,5 m. Przy czym decyzją z dnia [...]r. budynek został nadbudowany i rozbudowany. Projekt nadbudowy i rozbudowy budynku przewidywał wykonanie otworów w ścianie zbliżonej do granicy działki na odległość 2,5 m, co stało w sprzeczności z §12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych jakim mają odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wobec ustalenia, iż pozwolenie na budowę zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił się do organu administracji architektoniczno - budowlanego o stwierdzenie jej nieważności. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]r. stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...]r. Organ odwoławczy – GINB - decyzją z dnia [...]r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie to było przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 5 października 2005r. oddalił skargę. W dniu 17 lutego 2011r. przeprowadzone zostały ponowne oględziny, w toku których ustalono, iż budynek usytuowany jest w odległości 5,5m od granicy północnej, od granicy południowej, ściana z oknami oddalona jest na odległość 2,48 m a ściana z drzwiami na odległość 2,9 m. Mając powyższe na uwadze Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, iż przedmiotowy budynek zarówno w okresie jego rozbudowy, jak i obecnie nie spełnia wymogów określonych w §12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie usytuowania od granicy działki. Organ wskazał, iż dążąc do doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem postanowił zobowiązać współwłaścicielki do przedłożenia inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej obiektu, ze szczególnym uwzględnieniem odległości budynku od granicy oraz od budynku na sąsiedniej nieruchomości oraz orzeczenie o stanie technicznym wraz z projektem robót jakie należy wykonać w celu doprowadzenia obiektu o stanu zgodnego z prawem. Z nałożonego obowiązku strony wywiązały się, wcześniej go nie kwestionując. Wyjaśniając istotę organ podał, iż zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, co uczynił niniejszą decyzją. W terminie prawem przewidzianym H. R. i T.S. złożyły odwołanie. Współwłaścicielki krótko przypomniały stan sprawy, zwracając uwagę, iż właścicielka sąsiedniej nieruchomości nigdy nie zgłaszała zastrzeżeń do okien i drzwi usytuowanych w granicy. Podkreśliły, iż wykonanie nałożonego decyzją obowiązku generuje duże wydatki, na które odwołujących nie stać. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 §1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wywodząc jak w uzasadnieniu decyzji pierwszej instancji, organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż fakt wyeliminowania z obrotu prawnego decyzją Wojewody [...] decyzji z [...] roku nie może powodować, by właścicieli traktowane były jako osoby, które z premedytacją wykonały sporne okna i drzwi niezgodnie z przepisami. Podobnie w zakresie usytuowania budynku w odległości 2,5 m od granicy południowej, co jest niezgodne z warunkami udzielonego pozwolenia z [...] roku, stanowiącymi, że odległość ta winna wynosić 3 m, bowiem uzyskał ona akceptację pozwoleniem z [...] roku na użytkowanie parterowego budynku. Przy czym za rozwiązaniem mającym odzwierciedlenie w utrzymanej w mocy decyzji przemawiają skutki społeczno-gospodarcze jakie wywołała decyzja z [...] i [...] roku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi H. R. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zwolnienie od kosztów sądowych, wstrzymanie wykonania decyzji i ustanowienie pełnomocnika. W uzasadnieniu skarżąca skupiła się na wykazaniu, iż wykonanie prac jest zbyt dużym obciążeniem finansowym, a sąsiadka nigdy nie zgłaszała zarzutów co do usytuowania budynku, nadto czemu strona ma ponosić konsekwencje błędu z [...] roku. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Budowlany wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z brzmieniem art. 1 §1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Po myśli art. 134 §1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.). Godzi się również pokreślić, iż co do zasady, w myśl art. 133 § 1 p.p.s.a, sąd administracyjny wyrokuje na postawie akt sprawy, opierając się o stan faktyczny i prawny, istniejący w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że podstawą orzekania jest cały materiał dowodowy sprawy, zgromadzony przez organy administracji publicznej w postępowaniu w obu instancjach, zakończonym zaskarżonym aktem. Mając na względzie tak zakreśloną kognicję, Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę, gdyż stwierdził, iż zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja pierwszej instancji naruszają przepisy postępowania administracyjnego w sposób prowadzącym do naruszenia prawa materialnego, które ma wpływ na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" oraz "c" p.p.s.a. stanowi podstawę do ich uchylenia. W pierwszej kolejności godzi się wyjaśnił, iż o wyeliminowaniu z obrotu prawnego zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Sąd rozstrzygnął mając na uwadze zarzuty skargi, jednakże to nie ich trafność zaważyła na takim rozstrzygnięciu. Postępowanie administracyjne prowadzone w kierunku usunięcia stanu niezgodnego z prawem nie jest bowiem uzależnione od subiektywnego przekonania strony, na którą obowiązek określonego zachowania został nałożony, ani też koszty realizacji takiego obowiązku. W ocenie Sądu organy prawidłowo ustaliły, iż pierwotny parterowy budynek mieszkalny skarżąca wybudowała na podstawie projektu technicznego na budowę zatwierdzonego decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...]r. Projekt ten przewidywał usytuowanie budynku 3 m od granicy południowej. Strona legitymuje się również pozwoleniem na użytkowanie z dnia [...]r. oraz decyzją z dnia [...]r. Prezydenta Miasta Pm udzielającą pozwolenia na dobudowę budynku. Projekt do decyzji z [...] roku przewidywał wykonanie otworu okiennego na parterze i na piętrze budynku, wykonana budowa nie została zgłoszona do użytkowania. I co ważne w sprawie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]r. stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...]r. Konsekwencją wyeliminowania decyzji z [...] roku jest toczące się postępowanie zmierzające do doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. Podstawą takiego rozstrzygnięcia stało się ustalenie, iż pozwolenie na rozbudowę zostało wydane z rażącym naruszeniem § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki. Kolejnym stwierdzeniem organu nadzoru budowlanego było ustalenie, iż przedmiotowy budynek nie czyni zadość i obecnie obowiązującym przepisom to jest regulacji § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – co do usytuowania w granicy działki. Organ ustalił bowiem, iż budynek został usytuowany ścianą południową z oknami i drzwiami w odległości 2,5 m od granicy nieruchomości. Przywołane ustalenia organu zasadnie stały się przyczynkiem do wdrożenia przez organ nadzoru budowlanego trybu określonego w art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Zmierzającego do legalizacji niezgodnego z prawem stanu poprzez nałożenie na stronę obowiązku wykonania określonych w decyzji robót budowlanych. W ocenie Sądu nie sposób jednak podzielić dokonanej przez organ interpretacji przepisu § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. W następstwie nie można zgodzić się z organem, iż wykonanie przez właścicielki budynku obowiązku polegającego na wymianie okna drewnianego na okno o klasie odporności 1 godz. oraz stolarki drzwiowej na drzwi o odporności 1 godz. z zamontowanym samowyzwalaczem, doprowadzi do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami prawa. Przepis § 12 ust. 3 pkt 1 w/w rozporządzenia przewiduje bowiem, iż w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m. Przytoczony przepis wskazuje jednoznacznie, iż dopuszczalne jest usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią nieruchomością lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2 lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m. Jednakże co najistotniejsze dopuszcza takie usytuowanie, ale wyłącznie ściany bez otworów okiennych lub drzwiowych. Otwór okienny i okno oznacza to samo, zaś słowo otwory użyte w § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690) odnosi się zaś do otworów okiennych i drzwiowych, o których mowa w ust. 3 tego przepisu (wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2008r., sygn.akt II OSK 1544/07, niepubl. Dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 516070). W ocenie Sądu taki sposób sformułowania przywołanej normy prawnej powoduje, iż nałożony na stronę obowiązek nie doprowadzi do stanu zgodnego z prawem. Rozumianego jako doprowadzenie do stanu zgodnego ze stanem prawnym aktualnie obowiązującym (wyrok WSA z dnia 28 stycznia 2009r., sygn.akt II SA/Ke 673/08, dostępny Lex nr 558409). Skoro bowiem ustawodawca wskazał wprost, iż §12 ust. 3 pkt 3 w/w rozporządzenia dotyczy wyłącznie ściany bez otworów okiennych i drzwiowych, to wymiana przez stronę okna i drzwi na odpowiednie o wymaganej odporności ogniowej, nie doprowadzi do stanu zgodnego z prawem, a nadto w przypadku okna pozostawi przeszklony otwór okienny ( czyli okno ), w niewłaściwej odległości od granicy działki sąsiedniej. Oznacza to, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ obowiązany będzie uwzględnić zapatrywania wyrażone w niniejszym uzasadnieniu, przyjrzeć się ustalonemu w sprawie stanowi faktycznemu i poprowadzić postępowanie naprawcze zmierzając do rzeczywistego osiągnięcia stanu zgodnego z prawem. Rozważyć, w kontekście całokształtu sprawy, rodzaj obowiązku, którego realizacja doprowadzi do stanu zgodnego z prawem, a jednocześnie nie będzie stanowiła dla zobowiązanego podmiotu daleko idącego, inwazyjnego rozwiązania. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Wobec uchylenia zaskarżonej decyzji należało stwierdzić, iż do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku decyzja ta nie podlega wykonalności (art. 152 p.p.s.a.). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c, § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163 poz. 1348 ze zm.). ar