II SA/Łd 852/02

Dnia 28 kwietnia 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), Sędziowie : Sędzia NSA Anna Łuczaj, Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Protokolant Arkadiusz Widawski, po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2004 roku na rozprawie przy udziale - sprawy ze skargi Gminnej Spółdzielni Samopomoc Chłopska w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie o wygaszenie zarządu nad młynem gospodarczym oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] Nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] Nr [...] o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego. Jak wynika z akt administracyjnych, Spółdzielnia "A" w K. wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji o wygaszeniu zarządu sprawowanego nad młynem gospodarczym wraz z działką gruntu w myśl art. 36 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30). Po analizie zgromadzonych w sprawie dokumentów Starosta [...] decyzją z dnia r [..] umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu podał, iż przedmiotowy młyn Zarządzeniem Ministra Skupu Nr 128/34 z dnia 2 kwietnia 1955 r. został objęty przymusowym zarządem państwowym na podstawie przepisów art. 2 dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. (Dz. U. Nr 21, poz. 67). Po czym orzeczeniem Przewodniczącego Komitetu Drobnej Wytwórczości z dnia 13 maja 1963 r., Nr OAZ - UM -9-60 oraz orzeczeniem Ministra Handlu Wewnętrznego i Usług z dnia 12 stycznia 1973 r., Nr GM - II - 0710 - 9 - 60 stwierdzono, że na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym młyn motorowy w K. z mocy prawa stał się własnością Skarbu Państwa. Następnie z przedłożonego do akt sprawy protokołu zdawczo - odbiorczego z dnia 29 grudnia 1971 r. wynika, iż przedmiotowy młyn wraz z gruntem (działka nr 293/2 o pow. 0,1373 ha) został przekazany na własność Spółdzielni "A" w K. Przekazanie to odbywało się w świetle przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 lipca 1971 r. w sprawie zasad i trybu przekazania organizacjom spółdzielczym młynów gospodarczych (Dz. U. Nr 18, poz. 78), gdzie zgodnie z § 2 ust. 2 przekazanie obiektów następowało na własność i nieodpłatnie na podstawie decyzji, natomiast grunty przekazane były w użytkowanie w zależności gdzie były położone w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 listopada 1968 r. w sprawie przekazywania nieruchomości rolnych i niektórych innych nieruchomości położonych na terenie gromad pomiędzy jednostkami gospodarki uspołecznionej (Dz. U. Nr l, poz. 1), albo w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach (Dz.. U. z 1969 r. Nr 3, poz.19) z uwzględnieniem zmian wynikających z rozporządzenia, taka regulacja stanowiła wyjątek w stosunku do ogólnej reguły wynikającej z art. 48 k.c. Jak wynika z w/w protokołu podstawę przekazania opisanej nieruchomości na rzecz Spółdzielni stanowiła decyzja Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa PPRN w B. z dnia [...] W aktach sprawy brak takiej decyzji. Również, w operacie ewidencji gruntów obrębu K.- Spółdzielnia nigdy nie została ujawniona jako osoba zarządzająca przedmiotową nieruchomością. Przeprowadzone działania w zakresie ustalenia istnienia ksiąg hipotecznych, wieczystych, czy zbiorów dokumentów urządzonych dla przedmiotowej nieruchomości, które to potwierdzały tytuł własności Skarbu Państwa lub Spółdzielni do zabudowanej młynem gospodarczym nieruchomości nie dały pozytywnego rezultatu. Jak podał organ w uzasadnieniu decyzji wynika z tego tylko domniemanie faktyczne, iż obrót prawny przedmiotową nieruchomością nastąpił i że Skarb Państwa oraz Spółdzielnia nabyły prawa do budynku młyna oraz działki gruntu, na której się znajduje, a przekazania tego dokonano na podstawie aktów prawnych zawartych w opisanych dokumentach, które są jedynie kopiami. W odwołaniu od powyższej decyzji Spółdzielnia "A" w K. zarzuciła naruszenie art. 105 kpa, gdyż nie można umorzyć postępowania jako bezprzedmiotowego, jeżeli jedna ze stron domaga się wydania decyzji merytorycznej po dokładnym ustaleniu okoliczności faktycznych. Powołanie się w zaskarżonej decyzji na postanowienie Sądu Rejonowego - Wydziału Ksiąg Wieczystych w B. o odmowie urządzenia księgi wieczystej jest bezpodstawne. Jeżeli zarząd został ustanowiony bezprawnie, to tym bardziej należy doprowadzić do jego wygaśnięcia lub stwierdzenia jego bezprawności, Dokonanie tej czynności należy do Starosty Powiatowego, który powinien doprowadzić do zgodności stanu rzeczywistego ze stanem prawnym albo złożyć oświadczenie, iż grunt nie stanowi własności Skarbu Państwa i nie ma podstaw do kontynuowania zarządu. Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy wcześniejsze rozstrzygnięcie, bowiem jak podał w uzasadnieniu z akt sprawy wynika, że organ I instancji uznał, iż brak jest materialnoprawnych podstaw do wydania w przedmiotowej sprawie decyzji administracyjnej orzekającej o wygaśnięciu prawa użytkowania przysługującego Spółdzielni "A" w K. w odniesieniu do nieruchomości zabudowanej młynem gospodarczym. Zgodnie z art. 5 ust. l ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99), w sprawach nie uregulowanych w ustawie do użytkowania gruntów przez organizacje społeczne stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego o użytkowaniu, z tym, że do użytkowania gruntów państwowych przez rolnicze spółdzielnie produkcyjne mają zastosowanie przepisy rozdziału III działu II księgi drugiej Kodeksu cywilnego. Stosownie do dyspozycji art. 5 ust. 2 ww. ustawy organizacjami społecznymi w rozumieniu ustawy są organizacje polityczne, związki zawodowe i organizacje spółdzielcze, z wyjątkiem spółdzielni mieszkaniowych. W przedmiotowej sprawie stosownie do dyspozycji art. 272 § 3 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 ze zm.) odrębna własność budynków i innych urządzeń jest prawem związanym z użytkowaniem gruntu. Tym samym nie miał zastosowania w przedmiotowej sprawie przepis art. 80 pkt l ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, zgodnie z którym grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. Zatem nie nastąpiło przekształcenie zarządu przedmiotową nieruchomością w trwały zarząd, stosownie do art. 199 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W przedmiotowej sprawie, zdaniem organu orzekającego, brak jest przepisu prawa materialnego, który dałby podstawę prawną do wydania w tej sprawie decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę co do istoty. Zatem sprawa dotycząca wygaśnięcia użytkowania może być rozstrzygnięta na płaszczyźnie prawa cywilnego, a nie w postępowaniu administracyjnym. Tym samym postępowanie w sprawie wygaśnięcia prawa użytkowania przysługującego wskazanej Spółdzielni w odniesieniu do nieruchomości zabudowanej młynem jest bezprzedmiotowe. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Spółdzielnia "A" w K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, bowiem zachodzą warunki do wydania decyzji merytorycznej. Zdaniem strony skarżącej organy administracji uchylają się od rozstrzygnięcia sprawy. W uzasadnieniu skargi strona przytoczyła argumenty tożsame z powołanymi w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z regulacją art. 97 § l i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy zastosowaniu dotychczasowych przepisów o kosztach sądowych. Stosownie do postanowień art. l § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem legalności, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej (art. l § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych). Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało, wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Na podstawie protokołu zdawczo - odbiorczego młyna gospodarczego sporządzonego w dniu 29 grudnia 1971 r. w K., załączonego do akt administracyjnych, Sąd ustalił, iż Spółdzielnia "A" nabyła nieodpłatnie na własność obiekt stanowiący własność Państwa. W skład którego wszedł określony teren obiektu, budynki i urządzenia młyńskie, maszyny i urządzenia techniczne oraz materiały techniczne. Wszystkie te obiekty zostały szczegółowo określone w załącznikach. Przejęcie to nastąpiło na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 lipca 1971 r. w sprawie zasad i trybu przekazywania organizacjom spółdzielczym młynów gospodarczych (Dz. U. Nr 18, p0z. 178), decyzji Prezydium Rządu z dnia 2 lipca 1971 r., Nr 75/71 w sprawie przekazania młynów gospodarczych zarządzanych przez prezydium rad narodowych spółdzielniom zrzeszonym w Centrali oraz decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa PPRN w B. z dnia [...] Decyzja datowana na dzień [....] została podjęta w oparciu o postanowienie 5 wytycznych do zarządzenia nr 53 Przewodniczącego KDW z dnia 15 września 1971 r. Konkludując, z treści powyższego dokumentu można bezspornie stwierdzić, iż strona skarżąca przejęła nieodpłatnie na własność m. in. przedmiotowym młyn gospodarczy. Podstawę prawną do wydania decyzji obu instancji stanowił przepis art. 105 § l kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z brzmieniem tego unormowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publiicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Wydanie decyzji o umorzeniu postępowania jest obligatoryjne w razie stwierdzenia jego bezprzedmiotowości. Przede wszystkim należy podać, iż celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania zachodzi wówczas, gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, co powoduje, że nie można wydać decyzji. Inaczej, z bezprzedmiotowością mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych merytorycznego faktycznych do merytorycznego załatwienia sprawy. Przesłanką umorzenia postępowania na podstawie unormowania art. 105 § l kpa jest więc stwierdzenie braku przedmiotu "z jakiejkolwiek przyczyny". Bezprzedmiotowe będzie zatem postępowanie w sprawie która przestała być regulowana przepisami dającymi podstawę do wydania decyzji administracyjnej. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z brzmieniem przepisu art. 5 ust. l ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99), w sprawach nieuregulowanych w ustawie do zarządu gruntów przez państwowe jednostki organizacyjne stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące własności nieruchomości państwowych (art. 34 i 128), a do użytkowania gruntów przez organizacje społeczne - przepisy tego Kodeksu o użytkowaniu, z tym że do użytkowania gruntów państwowych przez rolnicze spółdzielnie produkcyjne mają zastosowanie przepisy rozdziału III działu II tytułu III księgi drugiej Kodeksu cywilnego. Stosownie do dyspozycji przepisu art. 272 § 3 kodeksu Cywilnego, odrębna własność budynków i innych urządzeń jest prawem związanym z użytkowaniem gruntu. Dlatego też nie mogło dojść do przejścia w zarząd państwowych jednostek organizacyjnych, gruntów państwowych będących w ich użytkowaniu w dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (art. 80 pkt l ustawy). Zatem nie nastąpiło przekształcenie zarządu przedmiotową nieruchomością w trwały zarząd, zgodnie z przepisem art. 199 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543). Konkludując, zdaniem składu orzekającego prawidłowe jest stanowisko organów administracji, iż w przedmiotowej sprawie brak jest przepisu prawa materialnego, który stanowiłby podstawę do wydania decyzji administracyjnej orzekającej o wygaśnięciu prawa użytkowania przedmiotowej nieruchomości. Brak więc podstawy do orzekania w sprawie stanowi okoliczność skutkującą bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego, co obligowało organ do zastosowania regulacji art. 105 § l kpa i umorzenia postępowania. Ustosunkowując się do argumentów skargi wyjaśnić należy, iż w ocenie składu orzekającego, organy administracji nie uchylają się w sposób celowy i zamierzony od merytorycznego rozpoznania sprawy. Wydanie decyzji w przedmiotowej sytuacji stanowiłoby wykroczenie organu poza przyznane mu kompetencje. Powołany w trakcie postępowania administracyjnego przez stronę skarżącą wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 1987 r. (IV SA 334/87), owszem stanowi, iż nie znajduje uzasadnienia w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego wydanie decyzji o umorzeniu postępowania kończącej formalnie postępowanie w sprawie, w której strony są zainteresowane uzyskaniem decyzji merytorycznej po dokładnym ustaleniu okoliczności faktycznych. Uzupełniając należy wyjaśnić, iż z treści uzasadnienia wyprowadzić można wniosek, iż nie można umorzyć postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości przed dokładnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy. Przede wszystkim teza omawianego orzeczenia stanowi, iż organy administracji publicznej maj ą obowiązek rozpatrywania sprawy podlegającej załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. W świetle przedstawionych powyżej rozważań przedmiotowa sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Konkludując powyższe rozważania, Sąd uznał działanie organów orzekających w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi. Jednocześnie z uwagi na brak przymiotu wykonalności zaskarżonej decyzji (umorzenie postępowania), Sąd uznał za zbędne wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.