II SA/Łd 852/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Dominika Człapińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2017 r. sprawy ze skargi A Spółka z o.o. z siedzibą w Ł. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz A Spółka z o.o. z siedzibą w Ł. kwotę 1000 (jeden tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.tp. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...]. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] w całości i nałożył na Spółkę A z o.o. . z siedzibą w Ł. grzywnę w celu przymuszenia do wykonania nakazu rozbiórki obiektu handlowego w wysokości 71.508,80 zł. Jak wynika z akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] nr [...] nakazał Spółce A z o.o. . rozbiórkę obiektu handlowego o wymiarach 8,0 x 11,00m zlokalizowanego na terenie nieruchomości położonej w Ł. , przy ul. B nr 19 pomiędzy istniejącym parterowym budynkiem murowanym usytuowanym na działce nr 48/5, a parterowym budynkiem zlokalizowanym na działce 49/1. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] nr [...] uchylił w całości ww. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] i nakazał Spółce A z o.o. . z siedzibą w Ł. przy ul. A nr 36 rozbiórkę obiektu handlowego o wymiarach 8,00 x 11,00 m zlokalizowanego na terenie nieruchomości położonej przy ul. B nr 19 w Ł. , pomiędzy istniejącym parterowym budynkiem murowanym usytuowanym na działce nr 48/5, a parterowym budynkiem zlokalizowanym na działce nr 49/1, poprzez demontaż stalowej konstrukcji zadaszenia pawilonu wraz z pokryciem z folii oraz podbitki z płyt wiórowych nad częścią pawilonu, demontaż drewnianej konstrukcji ściany frontowej, rozbiórkę tylnej murowanej ściany (od strony wschodniej) o długości 11,00 m oraz rozbiórkę betonowej posadzki części wschodniej obiektu handlowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 4 lutego 2015r. odrzucił skargę Spółka A z o.o. . na ww. rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego stopnia wojewódzkiego. W dniu 24 sierpnia 2015r. organ stopnia powiatowego przeprowadził oględziny na przedmiotowej nieruchomości w trakcie których ustalono, iż obowiązek wynikający z decyzji organu stopnia wojewódzkiego z dnia [...] nr [...] nie został wykonany. W dalszej kolejności organ szczebla powiatowego pismem z dnia 25 sierpnia 2015r. wystosował do zobowiązanej Spółki upomnienie wzywające do wykonania rozbiórki rzeczonego obiektu budowlanego. Upomnienie zostało odebrane w dniu 27 sierpnia 2015r. Kolejne oględziny nieruchomości w dniu 31 marca 2016r również potwierdziły, iż rzeczony obowiązek rozbiórki nadal nie został wykonany. Kontynuując postępowanie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. w dniu [...]. wystawił tytuł wykonawczy [...] skierowany do Spółka A z o.o. . Pierwsze postanowienie PINB (z dnia [...]. nr [...]), nakładające grzywnę w celu przymuszenia zostało uchylone przez organ II instancji postanowieniem z dnia [...] nr [...], a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, z zaleceniem wyliczenia grzywny przy zastosowaniu art. 121 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014r. poz. 1619 ze zm., dalej u.e.a.). Postanowieniem z dnia [....] nr [...na podstawie art. 64a § 1 pkt 1, art. 121 § 4 i 5 oraz art. 122 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nałożył na Spółkę A z o.o. . z siedzibą w Ł. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 73.515,20 zł z powodu uchylania się zobowiązanej Spółki od wykonania obowiązku określonego w decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. nr [...] znak: [...]; obowiązek wniesienia opłaty egzekucyjnej za wydanie postanowienia wysokości: 68,00 zł i wezwał Spółka A z o.o. . z siedzibą w Ł. do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym [...] nr [...] i wpłacenia nałożonej grzywny i opłaty na konto Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Ł. w terminie 7 dni od daty doręczenia postanowienia pod rygorem egzekucji wskazując, iż w przeciwnym razie będzie orzeczone wykonanie zastępcze za zobowiązanego na jego koszt. W terminie prawem przewidzianym odwołanie od powyższego postanowienia wniosła Spółka A z o.o., nie zgadzając się z podjętym rozstrzygnięciem i podkreślając, iż obiekt budowlany znajdujący się przy ul. B nr 19, pomiędzy istniejącym parterowym budynkiem zlokalizowanym na działce nr 48/5, a parterowym budynkiem zlokalizowanym na działce nr 49/1 nie ma fundamentów, a zatem nie sposób uznać go w świetle prawa za budynek. Powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016r. poz. 23), dalej powoływanej jako "K.p.a.", [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i nałożył na Spółka A z o.o. . z siedzibą w Ł. grzywnę w celu przymuszenia do wykonania nakazu rozbiórki w wysokości 71.508,80 zł, obowiązek wniesienia opłaty egzekucyjnej za wydanie postanowienia wysokości 68,00 zł i wezwał Spółka A z o.o. . z siedzibą w Ł. do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym TW nr [...] i wpłacenia nałożonej grzywny i opłaty na konto Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Ł. w terminie 7 dni od daty doręczenia postanowienia pod rygorem egzekucji wskazując, iż w przeciwnym razie będzie orzeczone wykonanie zastępcze za zobowiązanego na jego koszt. W motywach rozstrzygnięcia organ II instancji ocenił, ze PINB w Ł. wywiązał się z obowiązków wynikających z art. 15 § 1 oraz art. 32 u.e.a. wobec czego mógł zastosować środek egzekucyjny dopuszczalny do egzekwowania obowiązku o charakterze niepieniężnym. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. organ stopnia podstawowego prawidłowo powołał w podstawie prawnej kwestionowanego postanowienia przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Następnie [...]WINB wyjaśnił, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016r., poz. 290), a do budynków lub ich części, których rozbiórkę nakazano przy nakładaniu na zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia stosuje się art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który ustanawia sposób obliczania wysokości grzywny, przy czym jej wysokość - w przeciwieństwie do przypadków przewidzianych w art. 121 § 2 i 3 - nie jest ograniczona górnymi granicami. Organ wskazał, iż obowiązek rozbiórki nałożony decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] dotyczy obiektu handlowego o wymiarach 8,00 x 11,00 m. [...]WINB nie kwestionował zasad i wysokości wyliczenia grzywny, stwierdził jednak konieczność dokonania korekty z uwagi na zmianę wysokości ceny powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za II kwartał 2016r. cena 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za II kwartał 2016r. wyniosła 4063 zł (komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 23 sierpnia 2016r.). Zatem organ odwoławczy wskazał, że grzywna w celu przymuszenia zgodnie z wyliczeniem dokonanym na podstawie art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji aktualnie wynosi: 1/5 x 4063 zł x 88,00m2 = 71.508,80 zł. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż organ I instancji dokonał właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia oraz prawidłowo określił jej wysokość. Z uwagi jednak na fakt, że organ II instancji rozpatrując zażalenie zobowiązany jest uwzględniać zmiany, które zaszły od czasu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia, organ uznał, iż należało na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylić zaskarżone postanowienie organu I instancji i nałożyć na Spółka A z o.o. . z siedzibą w Ł. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 71.508,80 zł. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] wywiodła Spółka A z o.o. z siedzibą w Ł. . W uzasadnieniu skargi jej autorka wyjaśniła, że realizacja obowiązku skutkuje dla niej nieodwracalnymi następstwami, zaś zobowiązania, które musiałaby zaciągnąć w celu uiszczenia grzywny przyczyniłby się wyłącznie do pogłębienia już złej sytuacji finansowej i w efekcie oddaliłyby ją od wykonania decyzji. Jednocześnie Spółka wskazała, iż nie uchyla się od wykonania obowiązku. W jej ocenie podstawową przesłanką zastosowania instytucji ochrony tymczasowej jest istniejące realnie niebezpieczeństwo zaistnienia takiej szkody majątkowej, a także niemajątkowej, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego, która jest wynikiem wykonania kwestionowanego aktu lub czynności. Następnie Spółka wskazała, iż uwagi na trudną sytuację materialną, w szczególności długoletnie problemy z inwestycją przy ul. A w Ł. , uniemożliwiającą uzyskanie dochodów, koszty przeprowadzenia rozbiórki budynków przekraczają jej możliwości finansowe, a w razie dokonania rozbiórki, nakłady na ewentualną odbudowę budynku gospodarczego będą tak znaczne, że Spółka nie będzie w stanie ich ponieść. Autorka skargi podkreśliła, że w niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie ma okoliczność, że sporna decyzja nakłada obowiązek wykonania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Natomiast wyburzenie budynku a następnie przywrócenie stanu poprzedniego z reguły łączy się niebezpieczeństwem powstania szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, a w okolicznościach tej sprawy, wykonanie decyzji mogłoby powodować znaczną szkodę finansową dla Spółki. Ponadto - zdaniem zobowiązanej Spółki - Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nie uzasadnił rozstrzygnięcia sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, do czego był obowiązany przepisami prawa. Skarżąca nie zgodziła się również z wysokością nałożonej grzywny wskazując, że obiekt o którym mowa w postępowaniu nie posiada fundamentów, ani trwałego zadaszenia - dachu, więc nie sposób uznać go w świetle prawa za budynek. Zdaniem skarżącej wysokość grzywny została określona zbyt wysoko. Jednocześnie Spółka nadmieniła, że zwracała uwagę w poprzednich odwołaniach, iż w stosunku do osób prawych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej w przypadku gdy budowla nie może być uznana za budynek grzywna nie może przekraczać kwoty 50.000,00 zł. Z powyższych względów Spółka wniosła o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego w przedmiocie wykonania obowiązku określonego w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. nr [...] do czasu rozpoznania skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz o zwolnienie od kosztów sądowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, choć nie wszystkie zarzuty mogą odnieść skutek. Przepis art. 29 § 1 u.p.e.a. nakłada na organ egzekucyjny powinność zbadania z urzędu dopuszczalności egzekucji administracyjnej, która obejmuje dwie podstawowe czynności: ustalenie, czy egzekucja nałożonego obowiązku jest dopuszczalna oraz zbadanie, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie (wyrok NSA z 18 października 2006 r., sygn. akt II FSK 1302/05, wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 946/10). Jak wynika z niekwestionowanych ustaleń organów, powyższe przesłanki zostały zweryfikowane w toku postępowania egzekucyjnego. W rozpoznawanej sprawie zasadnie nałożono grzywnę w celu przymuszenia wobec niewykonania obowiązku rozbiórki obiektu handlowego, wynikającego z prawomocnej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia z dnia [...]. Nie mogą odnieść skutku zarzuty dotyczące nadmiernej uciążliwości zastosowanego środka egzekucyjnego. Co do zasady, grzywna w celu przymuszenia jest pierwszym ze środków egzekucyjnych stosowanych w egzekucji świadczeń niepieniężnych (art. 1a pkt 12 lit. b) u.e.a.). Ponadto grzywna wymierzana w sprawach z zakresu prawa budowlanego jest środkiem mniej uciążliwym aniżeli wykonanie zastępcze, ustawa bowiem przewiduje możliwość jej umorzenia. Jak wynika z treści art. 125 § 1 i art. 126 u.p.e.a. od zobowiązanego zależy, czy wykona nałożony obowiązek, a w konsekwencji, czy poniesie koszty wymierzonej grzywny. Przepisy te wskazują bowiem, że w sytuacji wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Taka sytuacja, zwolnienie z zobowiązania finansowego, którym niewątpliwie jest obowiązek uiszczenia grzywny, nie zaistnieje w sytuacji zarządzenia w stosunku do dłużnika wykonania zastępczego, co już samo przez się wskazuje, że ten drugi środek egzekucyjny wiązałby się ze znacznie większą dolegliwością. Dla oceny zasadności nałożenia grzywny nie ma wpływu sytuacja finansowa zobowiązanego do wykonania rozbiórki. Niewątpliwa dolegliwość grzywny jest środkiem dyscyplinującym do wykonania obowiązku rozbiórki orzeczonego ostateczną decyzją. Grzywna nałożona w trybie art. 121 u.e.a. nie jest karą, jej celem jest zmuszenie dłużnika do wykonania obowiązku. Zobowiązany może się uwolnić się od nałożonego obowiązku uiszczenia grzywny wykonując obowiązek wynikający z prawa budowlanego. Z powyższych względów nie zasługują na uznanie zarzuty dotyczące i rodzaju zastosowanego środka egzekucyjnego i nieuwzględnienia sytuacji finansowej dłużnika. Trafnie natomiast skarżąca kwestionuje sposób zakwalifikowania przedmiotu rozbiórki i w konsekwencji wyliczenia wysokości grzywny. Zasady nakładania grzywny w celu przymuszenia reguluje art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przy czym w §§ 4 i 5 unormowano zasady nakładania grzywny w celu przymuszenia spełnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego. Regulacje te stanowią zatem lex specialis w stosunku do zasad ogólnych wynikających z unormowań zawartych w §§ 1 – 3 . I tak § 4 ustanawia zasadę, że w takim przypadku grzywna jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu w stanie nieoszpecającym otoczenia. Zgodnie natomiast z § 5 powołanego przepisu w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, wysokość grzywny stanowi iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Nie ulega wątpliwości, że wyjątek zawarty w art. 121 § 5 u.e.a. dotyczy tylko i wyłącznie nakładania grzywny w przypadku, gdy nakaz dotyczy rozbiórki budynku. Nie można więc tu dopuścić do stosowania wykładni rozszerzającej. Do obiektów budowlanych lub ich części, których rozbiórkę nakazano, a które nie są budynkami w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, przy nakładaniu grzywny w celu przymuszenia nie można stosować przepisu art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Natomiast organ egzekucyjny nie jest uprawniony do merytorycznego badania treści tytułu wykonawczego, ani też obowiązku podlegającego egzekucji. Tymczasem w postanowieniu, będącym tytułem wykonawczym mowa o rozbiórce obiektu handlowego, co więcej organ sam w tymże rozstrzygnięciu precyzuje, że rozebrać należy dwie ściany, posadzkę i zadaszenie. Już takie zawężenie przedmiotu rozbiórki wyraźnie w ocenie sądu wskazuje, że nie jest to budynek. W sentencji zresztą organ nie posługuje się definicją budynku a obiektu handlowego. Przy tym ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zawiera definicji ani obiektu handlowego, ani budynku Z tych względów dla prawidłowej wykładni tego pojęcia użytego w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji należy stosować definicje ustawowe zawarte w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, na podstawie której orzeczono nakaz rozbiórki. I tak z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego wynika, że budynkiem jest taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Budynek stanowi jeden z rodzajów obiektów budowlanych. Nie są to zatem pojęcia tożsame. Organ egzekucyjny winien na to zwrócić uwagę, tym bardziej że w rozpoznawanej sprawie jest to jednocześnie organ orzekający merytorycznie i różnice między budynkiem a obiektem budowalnym winny być znane z urzędu. W razie wątpliwości co do wykładni użytych pojęć organ winien był zwrócić uwagę, że za trafnością wniosku iż nie wchodzi w grę rozbiórka budynku a innego obiektu budowlanego – na co wskazuje w sentencji i sformułowanie "obiekt handlowy" a nie "budynek" i sprecyzowany zakres rozbiórki – także ustalenie przez tenże organ, ze decyzja dotyczy obiektu nietrwale związanego z gruntem. Ta cecha również nie pozwala na przyporządkowanie przedmiotu rozbiórki do kategorii budynków. Z powyższych względów zarzut niewłaściwego wyliczenia wysokości grzywny jest uzasadniony i skutkuje koniecznością wyeliminowania zaskarżonych rozstrzygnięć z obrotu prawnego w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r., poz. 718). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 205 ww. ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią zawarte w niniejszym uzasadnieniu zalecenia co do kwalifikacji przedmiotu rozbiórki i dokonają prawidłowego ustalenia wysokości grzywny na podstawie art. 121 § 4 u.e.a.. IB