II SA/Łd 856/06

Dnia 31 stycznia 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień, Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant Asystent sędziego Piotr Pietrasik, po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2007 roku na rozprawie sprawy ze skarg E. N. i L. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania oddala skargi. Postanowieniem z dnia [...] Starosta Powiatu [...] uzgodnił warunki zabudowy pod względem ochrony gruntów rolnych dla inwestycji J.K., zlokalizowanej na terenie gminy M., w miejscowości W. przy ul. A. [...], na działkach oznaczonych nr ewid. 427 i 428. Zażalenia na powyższe postanowienie wnieśli właściciele działek sąsiednich: L.K. i E.N., wskazując na uciążliwość działalności gospodarczej prowadzonej na nieruchomości należącej do J.K. . Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., postanowieniem z dnia [...] Nr [...], uchyliło zaskarżone postanowienie Starosty Powiatu [...] w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ administracji II instancji stwierdził, iż w świetle ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 roku, Nr 121, poz. 1266 ze zm.) organ dokonujący uzgodnienia, przed zajęciem stanowiska, winien być w posiadaniu danych o powierzchni terenu objętego postępowaniem, pochodzenia gleb na tym terenie i ich klasy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta Powiatu [...] , postanowieniem z dnia [...] Nr [...], uzgodnił warunki zabudowy pod względem ochrony gruntów rolnych dla inwestycji J.K., zlokalizowanej na ternie gminy M., w miejscowości W. przy ul. A. [...], na działkach oznaczonych nr ewid. 427 i 428, polegającej na budowie budynku magazynowo-gospodarczo-garażowego (magazynowanie materiałów budowlanych) wraz z częścią socjalno-biurową. Uzasadniając powyższe postanowienie organ administracji I instancji podał, iż Wójt Gminy M., powołując się na art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) i art. 106 k.p.a., wystąpił z wnioskiem o uzgodnienie warunków zabudowy dla inwestycji zlokalizowanej przy ul. A. [...] w miejscowości W., na działkach oznaczonych nr ewid. 427 i 428, o łącznej powierzchni 0,50 ha i klasie bonitacyjnej RIIIa. Planowana inwestycja polega na budowie budynku magazynowo-gospodarczo-garażowego wraz z częścią socjalno-biurową. Zdaniem Starosty Powiatu [...] z załączonych do wniosku dokumentów wynika, że planowana inwestycja jest zgodna pod względem ochrony gruntów rolnych z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Uznano jednocześnie, że realizacja przedmiotowej inwestycji będzie stanowiła kontynuację dotychczasowej funkcji na tym terenie. W zażaleniu na powyższe postanowienie L.K. podniósł, iż na działkach, o których mowa w zaskarżonym postanowieniu, J.K. prowadzi działalność, której uciążliwość znacznie wykracza poza granice nieruchomości. Postanowienie o uzgodnieniu inwestycji doprowadzi zaś do zwiększenia zagrożenia związanego z istniejącą działalnością. Wnoszący odwołanie zauważył, że na terenie przedmiotowej nieruchomości prowadzony jest handel węglem i materiałami budowlanymi (w tym sypkimi) oraz skup złomu. Ponieważ grunty działek sąsiadujących zaliczone są do gruntów rolnych, stąd też przedmiotowa nieruchomość winna mieć takie same przeznaczenie. Zażalenie na postanowienie Starosty Powiatu [...] z dnia [...] wniosła także E.N. , kwestionując ustalenia organu administracji dotyczące kontynuacji funkcji działki. Zdaniem wnoszącej zażalenie budynek socjalno-biurowy już istnieje, a zgoda na inwestycję oznaczała będzie zwiększenie i rozszerzenie uciążliwości działalności gospodarczej prowadzonej na przedmiotowej nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] i [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Organ administracji II instancji wskazał, że teren przeznaczony pod planowaną inwestycje stanowi użytek rolny o klasie RIIIa, a łączna powierzchnia tego terenu wynosi 0,5 ha. W tej sytuacji teren projektowanej inwestycji, traktowany całościowo, nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, o której mowa w art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. – Dz.U. z 2004 roku, Nr 121, poz. 1266 ze zm.). W ocenie organu administracji zarzuty przedstawiane przez skarżących w postępowaniu uzgodnieniowym, z uwagi na jego przedmiot, są przedwczesne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi E.N. i L.K. wnieśli o uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...]. W ocenie skarżących organ administracji II instancji przy rozstrzyganiu nie wziął pod uwagę argumentów podnoszonych w odwołaniach od postanowień organu I instancji. Bez odpowiedzi bowiem pozostały zarzuty dotyczące naruszania interesów osób trzecich na skutek działalności prowadzonej przez J. K. W skardze podkreślono, iż na terenie będącym przedmiotem sprawy sprzedawany jest węgiel i złom; głównym przedmiotem działalności jest skup złomu, na który właściciel nieruchomości nie otrzymał pozwolenia, natomiast sprzedaż materiałów budowlanych stanowi jedynie ułamek działalności. Skarżący wskazali na postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którymi dany teren przeznaczony jest pod zabudowę mieszkalną. Dopuszcza się również prowadzenie działalności gospodarczej, ale nie będącej uciążliwą dla osób trzecich. Działalność prowadzona na przedmiotowej nieruchomości nie spełnia zaś tych wymogów. Ponadto na skutek działalności gospodarczej na sąsiedniej nieruchomości zmniejszyła się wartość należących do nich nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. , podtrzymując swoją dotychczasową argumentację, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyposażony został w funkcje kontrolne, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, Sąd nie orzeka merytorycznie w sprawie administracyjnej, a jedynie ogranicza się do zbadania zgodności zaskarżonego rozstrzygnięcia z przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ - dalej zwanej "p.p.s.a."). Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Na wstępie należy zaznaczyć, iż postępowanie, które zostało zakończone zaskarżonym postanowieniem, jest postępowaniem incydentalnym (wpadkowym). W postępowaniu tym nie rozstrzyga się o możliwości oraz warunkach zagospodarowania i zabudowy terenu, a jedynie bada czy planowana inwestycja nie jest sprzeczna z zasadami ochrony gruntów rolnych i leśnych. Organ współdziałający – prowadzący postępowanie incydentalne – w granicach swej właściwości i kompetencji ocenia zatem dopuszczalność rozstrzygnięcia sprawy głównej, co do jej istoty, mając na uwadze tylko niektóre występujące w niej okoliczności. Z tych właśnie względów przedmiotem badania organów administracji, a następnie kontroli sądowej nie były zarzuty skarżących dotyczące uciążliwości planowanej inwestycji. Okoliczności te będą natomiast przedmiotem rozważań na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Albowiem to właśnie na tym etapie postępowania organy administracji obowiązane są badać tzw. "dobre sąsiedztwo", tj. brać pod uwagę kwestie dotyczące ochrony interesów osób trzecich. W postępowaniu uzgodnieniowym, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 4 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) planowana inwestycja badana jest wyłącznie z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych. Po raz kolejny warto przy tym podkreślić, iż w postępowaniu uzgodnieniowym nie rozstrzygano ostatecznie o dopuszczalności i warunkach zabudowy nieruchomości położonej w W. przy ul. A. [...]. Zasady ochrony gruntów rolnych i leśnych ustawodawca zawarte zostały w ustawie z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z art. 3 ust. 1 przedmiotowej ustawy ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne. Przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze rozumie się natomiast ustalenie innego niż rolniczy sposobu użytkowania gruntów rolnych (art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Ustawodawca, uznawszy rolnicze przeznaczenie gruntu za dobro chronione prawem, reglamentuje możliwość zmiany przeznaczenia gruntu na nierolnicze, uzależniając tą zmianę od zgody właściwego organu administracji. Zasadą jest, że przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na cele nierolnicze gruntów rolnych klas bonitacyjnych I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi (art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy ochronie gruntów rolnych i leśnych). We wskazanym wyżej przepisie wprowadzono jednakże wyjątek od wymogu uzyskania zgody ministra w stosunku do gruntów rolnych, których obszar projektowany do przeznaczenia na cele nierolnicze nie przekracza 0,5 ha. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, iż na przedmiotową nieruchomość składają się użytki rolne klasy RIIIa, gdzie obszar gruntów rolnych przeznaczonych na cele nierolnicze wynosi 0,5 ha. Ponieważ w niniejszej sprawie obszar projektowany dla przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości na cele nierolnicze nie przekracza powierzchni 0,5 ha nie jest wymagana zgoda właściwego ministra. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zgodził się z organami administracyjnymi rozstrzygającymi w postępowaniu uzgodnieniowym, iż brak jest podstaw do odmowy uzgodnienia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji ze względu na ochronę gruntów rolnych. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w skardze Sąd zwraca uwagę, iż kwestie dotyczące ochrony interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich, w tym w zakresie uciążliwości planowanej inwestycji, nie są obojętne z punktu widzenia warunków zabudowy. Będą one jednak przedmiotem analizy organów administracji dopiero w toku postępowania głównego dotyczącego stricte warunków zabudowy przedmiotowej nieruchomości. Uwzględniając powyższe wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.