II SA/Łd 856/07

Dnia 15 stycznia 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant Sekretarz sądowy Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2008 roku sprawy ze skarg K. S., I. Z., A.B., F. D., W. G., S. M., J. G., Z.S. oraz U. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od uchwały Rady Gminy w Z. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę K. S.; 2. uchyla zaskarżone postanowienie ze skarg I. Z. i U. S.; 3. odrzuca skargi A. B., F. D., W. G., S. M., J. G. i Z.S.; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz I. Z. i U. S. po 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] Rada Gminy Z. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu E.-W. (Dz.Urzęd. Woj. Ł. Nr [...], poz. [...] z dnia [...]). Pismem z dnia 18 czerwca 2007 r. K.S. wraz z innymi osobami, których podpisy zostały zamieszczone w tym piśmie, wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. od powyżej uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu E.- W., w części dotyczącej drogi o symbolu 4 KDL zaprojektowanej i zatwierdzonej wymienionym planem. W uzasadnieniu podniesiono, że zaprojektowana droga przecina działki w bliskości budynków, naruszając prywatność, spokój, a także narażając na wypadki, hałas, kurz, wyziewy spalin ciężkiego sprzętu dojeżdżającego do betoniarni. Z tych względów odwołujący się nie wyrazili zgody na budowę uciążliwej dla nich drogi i podnieśli, że drogę tę można usytuować poza ich działkami. Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. (Nr [...]) stwierdziło niedopuszczalność odwołania K.S. od powyższej uchwały Rady Gminy Z. Nr [...] z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu E.-W. W motywach swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy, przywołując treść art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), wskazał, że koniecznym warunkiem do wniesienia odwołania jest wydanie przez organ l instancji decyzji administracyjnej. W przedmiotowej sprawie oczywistym jest, że wskazana wyżej uchwała Rady Gminy Z. Nr [...] z dnia [...] nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu normy zawartej w art. 104 § 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, zgodnie z którą organ administracji załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że powołana powyżej norma określa sposób załatwienia tylko tych spraw, które stosownie do art. 1 § 1 pkt 1 tej ustawy są rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnych. Norma ta nie jest natomiast materialnoprawną podstawą decyzji administracyjnej, gdyż tę stanowią przepisy prawa materialnego, określające, że sprawa podlega załatwieniu w drodze decyzji. Z kolei ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w art. 4 ust. 1 stanowi, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1). Zgodnie z art. 20 ust. 1 powołanej ustawy - plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane (art. 27 tej ustawy). Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że uchwalanie planu dokonywane jest według procedury przewidzianej dla aktu tworzenia prawa, a nie procedury administracyjnej. Tryb postępowania w sprawie projektowania i uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest zatem określony przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ustawą normującą materię należącą do planowania i zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to zatem, że nie mamy tutaj do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. W konkluzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że przedmiotem postępowania prowadzonego przez organ odwoławczy może być wyłącznie decyzja administracyjna, a skoro decyzja taka nie mogła być skutecznie wydana lub nie została wydana przez organ administracji, to należało w niniejszej sprawie stwierdzić niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Nie zgadzając się z powyższym postanowieniem, K.S., I.Z., A.B., F.D., W.G., Sz.M., J.G., Z.S. oraz U.S. wnieśli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W uzasadnieniu ponowili zarzuty z odwołania. W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., wnosząc o oddalenie jedynie skargi K.S., podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Zarządzeniem z dnia 19 września 2007 r. Przewodniczący Wydziału wezwał skarżących do uiszczenia wpisu sądowego od wniesionych skarg, w terminie 7 dni od daty doręczenia odpisu zarządzenia, pod rygorem odrzucenia skargi. W wykonaniu powyższego wezwania wpis od skargi uiściły jedynie K.S. i I.Z. (w dniu 28 września 2008 r.) oraz U.S. (w dniu 29 września 2008 r.). Pozostali skarżący, mimo doręczenia im wezwania w tej kwestii wraz z pouczeniem o skutkach jego niewykonania, nie uiścili w zakreślonym przez Sąd terminie wpisu od wniesionych skarg w kwocie 100 zł. Jednocześnie zarządzeniem z dnia 16 października 2007 r. wezwano Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. do nadesłania 7 egzemplarzy odpisu odpowiedzi na skargi oraz wezwano U.S., I.Z. i K.S. do podpisania skargi bądź nadesłania własnoręcznie podpisanego egzemplarza skargi, w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi. W wykonaniu powyższego wezwania organ nadesłał brakujące odpisy odpowiedzi na skargę, a skarżące (U.S., I.Z.i K. S.) przesłały własnoręcznie podpisane egzemplarze skargi. Na rozprawie w dniu 15 stycznia 2008 r. skarżące: U.S., I.Z. i K.S. poparły skargi i wniosły o zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest z punktu widzenia kryterium legalności. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji bądź postanowienia nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Stosownie zaś do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W przypadku zaś braku występowania powyższych naruszeń prawa oraz przepisów postępowania Sąd, stosownie do art. 151 p.p.s.a, nie uwzględniwszy skargi – oddala ją. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji uznał za zasadne oddalić skargę K.S.; uchylić zaskarżone postanowienie ze skarg wniesionych przez I.Z. oraz U.S.; a ponadto odrzucił skargi A.B., F.D., W.G., Sz. M., J.G. oraz Z.S. Przechodząc do uzasadnienia oddalenia skargi wniesionej przez K.S., wskazać należy, iż Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego o niedopuszczalności odwołania od uchwały Rady Gminy Z. Nr [...] z dnia [...]. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu E.-W. jako aktu nie będącego decyzją administracyjną, w rozumieniu art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), dalej jako: "k.p.a.". Jednocześnie w ocenie Sądu organ odwoławczy trafnie wywiódł, iż powyższa norma prawna określa sposób załatwienia tylko tych spraw, które stosownie do art. 1 § 1 pkt 1 k.p.a. są rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnych. Uchwalanie planu zagospodarowania przestrzennego natomiast dokonywane jest według procedury przewidzianej dla aktu tworzenia prawa, określonej w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), a nie procedury administracyjnej. Tryb postępowania w sprawie projektowania i uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest zatem określony przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ustawą normującą materię należącą do planowania i zagospodarowania przestrzennego. Wobec powyższego, uznać zatem należało, że organ odwoławczy prawidłowo stwierdził niedopuszczalność odwołania K.S. wniesionego w niniejszej sprawie, na podstawie art. 134 k.p.a. Uzasadniając w dalszej kolejności uchylenie zaskarżonego postanowienia ze skarg I.Z. i U.S., stwierdzić należy, że skargi te zasługują na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W tym kontekście wskazać trzeba, że kluczowym podmiotem każdego postępowania administracyjnego jest strona postępowania. W sytuacji zatem gdy odwołanie podpisały osoby, które nie wskazały swego adresu, obowiązkiem organu było podjęcie działań zmierzających do zidentyfikowania tychże osób, aby w prawidłowy sposób ustalić kręg podmiotów wnoszących odwołanie. Nie ulega wątpliwości, iż wniesione odwołanie wobec zamieszczenia w jego treści jedynie adresu K.S., nie czyniło zadość wymogom prawnym określonym w art. 63 § 2 k.p.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem, podanie (odwołanie) powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Brak podania adresów osób podpisanych na odwołaniu wniesionym przez K. S. nakładał zatem na organ prowadzący postępowanie obowiązek podjęcia czynności zmierzających do ustalenia tychże adresów na podstawie posiadanych danych, zgodnie z treścią art. 64 § 1 k.p.a. Zgodzić się wprawdzie przyjdzie z organem, że brak adresów uniemożliwiał korespondencję z wnoszącymi odwołanie, nie zmienia to jednak faktu, iż organ dysponował adresem K.S., co wobec braku możliwości skonkretyzowania pozostałych stron postępowania niewątpliwie rodziło obowiązek ustalenia kwestii, czy osoba ta działa jedynie we własnym imieniu, czy też jest jednocześnie pełnomocnikiem pozostałych stron, które nie wskazały swych adresów. Organ jednak nie dokonał w tym względzie żadnych ustaleń, a swoje działanie w sprawie ograniczył do stwierdzenia, iż osoby te zamieściły swoje podpisy w podaniu bez podania adresów. W rezultacie organ nie dokonał prawidłowej indywidualizacji stron postępowania, co skutkuje naruszeniem art. 28 k.p.a. w związku z art. 64 § 1 k.p.a. i, w ocenie Sądu, naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Obowiązkiem organu jest bowiem zapewnienie udziału w postępowaniu wszystkim stronom, na każdym etapie tego postępowania, nawet w sytuacji gdy kończy je postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ odwoławczy dokona zatem prawidłowej indywidualizacji stron wnoszących odwołanie, dokonując ustalenia ich adresów z zachowaniem trybu określonego w art. 64 § 1 k.p.a. Odnosząc się wreszcie do kwestii skarg wniesionych przez A.B., F.D., W.G., Sz.M., J.G. oraz Z.S., Sąd orzekł o ich odrzuceniu z uwagi na brak uiszczenia przez skarżących wpisów, mimo nadesłanego wezwania i pouczenia o skutkach jego niewykonania, w terminie 7 dni od doręczenia. Zgodnie bowiem z art. 220 § 1 p.p.s.a., sąd nie podejmie żadnej czynności na skutek pisma, od którego nie zostanie uiszczona należna opłata. Skarga, skarga kasacyjna (...), od których pomimo wezwania nie został uiszczony należny wpis podlegają odrzuceniu przez sąd (art. 220 § 3 p.p.s.a.). Wpis w niniejszej sprawie stanowił kwotę 100 zł od każdej z wniesionych skarg. Skarżący, mimo wezwania doręczonego A.B., F.D., W.G., J.G. oraz Z.S. (w dniu 25 września 2007 r.) oraz Sz.M. (w dniu 26 września 2007 r.), wpisów tych nie uiścili. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, orzekł jak w sentencji wyroku, odpowiednio na podstawie art. 151 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 220 § 3 p.p.s.a. W kwestii kosztów orzeczono zaś na podstawie art. 200 p.p.s.a. (MSi)