II SA/Łd 856/12

Dnia 14 grudnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.) Protokolant asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2012 roku sprawy ze skargi C. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] nr [...], znak [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej C. G. kwotę 1000 (jeden tysiąc) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], po rozpoznaniu odwołania C. G., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] roku, Nr [...] o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, C. G. wystąpiła z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przyłącza wody, oczyszczalni ścieków wraz z przyłączem kanalizacyjnym, lokalnym przyłączem energii przewidzianej do realizacji na działce nr ewid. [...] i nr ewid. [...] w miejscowości D., obręb Ł., gmina S. Do przedłożonego projektu budowlanego dołączony został m.in. wypis i wyrys z planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego gminy zawierający ustalenia obowiązujące na terenie objętym wnioskiem, oznaczone w tym planie symbolem R i RM. W toku postępowania organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] roku, Nr [...], wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2010 roku Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zobowiązał inwestora do uzupełnienia wniosku i dostarczenia dokumentów, w terminie 21 dni, wskazując, że w szczególności należy załączyć uzgodnienie projektowanego przyłącza wodociągowego, określić kategorię zagrożenia pożarowego ludzi dla projektowanego budynku mieszkalnego i doprowadzić planowane zamierzenie inwestycyjne do zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wskazał organ przepis § 33 ust. 1 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymienia trzy warunki, których łączne spełnienie dopuszcza sytuowanie zabudowy zagrodowej na terenie oznaczonym symbolem R. Z załączonej do wniosku dokumentacji projektowej wynika, iż nie został spełniony trzeci z wymienionych warunków wskazujący, iż możliwe jest sytuowanie projektowanej zabudowy zagrodowej w pasie 60 m od linii rozgraniczającej drogi lokalnej, dojazdowej lub drogi wewnętrznej. Warunek ten, zdaniem organu nie został spełniony, gdyż działka nr ewid. [...], na której planowana jest inwestycja objęta wnioskiem, nie przylega do żadnej z wymienionych kategorii dróg. W postanowieniu organ zawarł pouczenie, iż nieusunięcie wskazanych nieprawidłowości w wyznaczonym terminie obliguje organ do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na powyższe postanowienie inwestor wyłączył z opracowania projekt przyłącza wodociągowego i zgłosił gestorowi sieci do uzgodnienia. Inwestor uzupełnił także dokumentację w zakresie określenia kategorii zagrożenia pożarowego. Kwestionując zasadność nałożenia obowiązku doprowadzenia projektu budowlanego do stanu zgodnego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego inwestor wniósł o reasumpcję postanowienia poprzez zwolnienie inwestora z obowiązku nałożonego w pkt 3, a w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku o przedstawienie szczegółowego uzasadnienia faktycznego i prawnego w zakresie twierdzenia, iż planowana inwestycja narusza zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wyznaczenie na podstawie art. 89 Kodeksu postępowania administracyjnego rozprawy administracyjnej, celem przyspieszenia postępowania, a także wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz dokonania oględzin – w zakresie ustalenia, iż działka nr ewid. [...] stanowi drogę wewnętrzną. W tak ustalonym stanie faktycznym organ pierwszej instancji wydał decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu organ w szczególności napisał, iż fakt niewypełnienia przez inwestora warunku doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na mocy art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, obligował organ do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W odwołaniu od powyższej decyzji C. G. wskazała na naruszenie art. 35 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwą wykładnię i bezzasadne uznanie, iż istnieją podstawy do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy przedłożony projekt budowlany spełnia wszelkie bezwzględnie obowiązujące przepisy prawa. Zdaniem strony, w sprawie doszło także do uchybienia zapisom przepisu art. 8 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2007 roku, Nr 19 poz. 115) poprzez bezzasadną odmowę przyznania statusu drogi wewnętrznej – drodze zlokalizowanej na działce nr ewid. [...], a w konsekwencji bezzasadne uznanie, iż projektowana inwestycja nie spełnia założeń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako zlokalizowana poza 60 metrowym pasem zabudowy od drogi. W ocenie skarżącego, wydanie postanowienia zobowiązującego do doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji gdy projekt budowlany jest zgodny z miejscowym planem, zaś organ nie wykazał zasadności nałożenia tego obowiązku narusza zapis art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego. W końcu poprzez uniemożliwienie stronie wzięcia należytego udziału w postępowaniu, w szczególności poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw żądania z postanowienia, a zwłaszcza niewskazanie uzasadnienia w zakresie twierdzeń organu odnośnie istniejącej drogi wewnętrznej, a także niepoinformowanie odwołującej się o zakończeniu postępowania i uniemożliwienie jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań organ naruszył przepis art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania, utrzymał w mocy kwestionowaną decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie cytując art. 35 Prawa budowlanego i odpowiednie zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyjaśnił, że projektowana zabudowa zagrodowa zlokalizowana jest w ramach jednego gospodarstwa rolnego o powierzchni 2,6124 ha. Posiadane przez inwestora gospodarstwo rolne składa się jednak w większości z działek o pow. ok. 0,3001 ha (poza działką nr ewid. [...] o powierzchni 0,5097 ha) – tj. spełniających warunek sytuowania na nich siedliska, położonych w jednym paśmie po dwóch stronach działki rolnej o nr ewid. [...] o pow. 0,4237 (nie spełniającej tylko swą szerokością warunku z § 33 ust. 1 pkt 3 lit. "a" planu zagospodarowania przestrzennego). W świetle zapisów planu, a także po analizie jego części graficznej, organ uznał, że przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany jest niezgodny z tym planem. Projektowana zabudowa siedliskowa usytuowana jest poza pasem 60 m od linii rozgraniczającej drogę – drogę gminną oznaczoną w tym planie symbolem 33KD-L 1/2. W jednostce planu oznaczonej symbolem R, w której znajduje się projektowana zabudowa, nie zaznaczono innych działek mogących stanowić drogę, nawet drogę nie posiadającą klasyfikacji w planie. W sprawie droga jest zlokalizowana na działce nr ewid. [...], na działce rolnej o zróżnicowanej klasie gruntu, i brak jest w przedstawionych przez inwestora dokumentach jakiegokolwiek potwierdzenia, że ta działka rolna, będąca współwłasnością inwestora w 8 z 11 części, stanowi drogę w rozumieniu zapisów planu. Uznanie argumentów strony odwołującej się prowadzić może wprost do zabudowy "siedliskiem" każdej z działek przyległych do działki nr ewid. [...] jeżeli tylko inwestor wykaże posiadanie gospodarstwa rolnego o minimalnej powierzchni użytków rolnych 1 h, a będącego sumą powierzchni kilku innych jeszcze działek użytków rolnych. Stworzenie takiego precedensu może, jak wykazał organ, do niekontrolowanej zabudowy gruntów rolnych w tym rejonie. Plan zagospodarowania przestrzennego może być stosowany przez przetworzenie normy ogólnej i abstrakcyjnej, jaką zawiera, w normę konkretną i indywidualną. Kompetencję do takiej konkretyzacji mają właściwe organy administracji publicznej. Z tej okoliczności nie wolno jednak wyciągać wniosku, że akt będący źródłem prawa może być przez te organy zmieniany lub modyfikowany, czego domagał się inwestor. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania Wojewoda wyjaśnił, że organ pierwszej instancji prowadząc postępowanie postąpił zgodnie ze wskazaniem zawartym w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego i poddał przedłożony wraz z wnioskiem projekt budowlany analizie pod względem zgodności z obowiązującym planem, a w wyniku stwierdzenia naruszenia odpowiednich norm wydał, na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, stosowne postanowienie. Wbrew twierdzeniom inwestora projekt ten nie spełnia wszystkich obowiązujących przepisów prawa, a zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego tylko w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W sprawie nie spełnione zostały wymagania określone w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Projekt budowlany powinien być zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania, nie zaś w powołanej przez stronę ustawie o drogach publicznych. Najbliższą drogą oznaczoną w planie w obszarze objętym wnioskiem, od której należy wyznaczać pas 60 m od linii rozgraniczającej, to droga gminna 33KD-L 1/2. Zdaniem organu w sprawie nie doszło do naruszenia art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż organ pierwszej instancji wykazał stronie, iż złożony projekt budowlany jest niezgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nadto inwestor brał udział w postępowaniu prowadzonym przez ten organ, a w szczególności znane mu były wszystkie dokumenty załączone do akt administracyjnych. Naruszenie art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, jak wskazał organ, nie stanowi automatycznie w każdym przypadku podstawy do uchylenia decyzji. Podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z uwagi na naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu wymaga stwierdzenia, że mogłoby ono mieć istotny wpływ na wynik postępowania. W skardze do sądu administracyjnego C. G. wniosła o uchylenie decyzji organu drugiej, jak i pierwszej instancji. W motywach skargi strona powtórzyła zarzuty odwołania wskazujące na naruszenie art. 8 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 i art. 4 ustawy o drogach publicznych, art. 35 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 123 i w zw. z art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nadto strona wskazała na naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji z naruszeniem zasady praworządności, nienależytym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nienależytym wyjaśnieniu okoliczności sprawy wskutek niedostatecznego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, także w zakresie błędnego ustalenia, iż: urządzenia drogowe wraz z działką nr ewid. [...] nie stanowią drogi wewnętrznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. W aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających status drogi wewnętrznej, w sytuacji gdy w aktach sprawy znajduje się dokument będący uzgodnieniem zarządcy drogi publicznej dotyczący włączenia drogi wewnętrznej, a stanowiącej działkę ewid. nr [...], do drogi gminnej oznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 33KD-L 1/2W, a także, iż w drodze tej uzgodnione zostało przyłącze wodociągowe, a zakład energetyczny wydał warunki zasilania dla dwóch budynków mieszkalnych, tym samym zobowiązując się do wykonania przyłącza energetycznego w drodze wewnętrznej. Zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego negatywnie regulują kwestię dróg wewnętrznych, które mogłyby zostać zlokalizowane na poszczególnych działkach w ramach ich przeznaczenia ogólnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując zarzuty zaprezentowane w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie przejmuje, zatem sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz jedynie dokonuje oceny działalności organu orzekającego z punktu widzenia kryterium legalności. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Materialno – prawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2010 roku Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Zgodnie z ustępem pierwszym tego przepisu, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza, w szczególności zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W razie stwierdzenia naruszeń w tym zakresie właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego). W razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego). W stanie faktyczny sprawy zasadnicze znaczenie dla jej rozstrzygnięcia ma ocena zgodności planowanej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niewątpliwie, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 roku Nr 142 poz. 1591 ze zm.). Plan ten kształtuje prawo własności w rozumieniu art. 140 Kodeksu cywilnego, stanowiącego, iż właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego z rzeczy zgodnie ze społeczno – gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Plan ten wpływa na zakres uprawnień właścicieli objętych nim nieruchomości. Organ wydający pozwolenie na budowę jest związany treścią planu zagospodarowania przestrzennego, co znajduje dodatkowe potwierdzenie w treści art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Na marginesie wskazać tylko należy, iż stronie kwestionującej określone rozwiązania przyjęte w planie miejscowym przysługuje prawo do ochrony jego interesów jedynie w drodze skargi na uchwałę w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Powracając na grunt niniejszej sprawy należy przypomnieć, że dla terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. (Dz. Woj. Łódzk. Nr 263, poz. 2313 ze zm.). Skarżąca planuje realizację inwestycji na działce Nr ewid. [...] i [...], które oznaczone są w rzeczonym planie symbolem R. W przepisie § 33 ust. 3 lit. "a" w/w uchwały ustalono, dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem R, warunki zagospodarowania terenów wskazując, iż dopuszcza się sytuowanie projektowanej zabudowy zagrodowej, przy łącznym spełnieniu warunków: – lokalizacja jednego siedliska rolnego w ramach jednego gospodarstwa rolnego, o minimalnej powierzchni użytków rolnych 1 ha, związanego z obsługą tego gospodarstwa, – na działce wchodzącej w skład przedmiotowego gospodarstwa rolnego, której powierzchnia jest nie mniejsza niż 2.500 m2, a szerokość nie mniejsza niż 25 m, – w pasie 60 m od linii rozgraniczającej drogi lokalnej, dojazdowej lub drogi wewnętrznej. Odnosząc treść zacytowanego przepisu do stanu faktycznego niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż z dokumentów załączonych do akt administracyjnych wynika, iż gospodarstwo rolne stanowiące własność skarżącej posiada powierzchnię 2,6124 ha fizycznych, co stanowi 1,9471 ha przeliczeniowego. Użytki rolne w tym gospodarstwie mają powierzchnię 2,6124 ha. Ustalenia w tym zakresie potwierdza dołączona do akt decyzja ustalająca wymiar podatku rolnego na rok 2012. W tej sytuacji należy przyjąć, że warunek określony w tiret pierwszym jest spełniony, co nie stanowiło przedmiotu sporu w niniejszej sprawie. W odniesieniu do warunku ustanowionego w tiret drugim wyjaśnić należy, że z załączonego do projektu architektoniczno – budowlanego tabelarycznego wypisu z rejestru gruntów wynika, iż działka nr ewid. [...], na której zlokalizowana ma być inwestycja ma powierzchnię 0,3001 ha, co stanowi 3.001 m2. Natomiast działka nr ewid. [...] zajmuje obszar 0,4237 ha, czyli 4.237 m2. Na działce nr ewid. [...] planowana jest budowa domu, a na działce nr ewid. [...] wyłącznie urządzenia doprowadzające media do obiektu. Zasadnicza część inwestycji zlokalizowana zatem będzie na działce nr ewid. [...]. W tej sytuacji, zdaniem składu orzekającego, wymóg dotyczący szerokości działki należy odnosić tylko do terenu, na którym posadowiona ma być zasadnicza, czy główna część inwestycji. W przeciwnym wypadku, wymóg dotyczący szerokości działki objętej zamierzeniem inwestycyjnym mógłby skutecznie zablokować zabudowę na terenie objętym zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nadto, za przyjęciem takiego rozwiązania przemawia także argument, iż nie cała działka nr ewid. [...] jest objęta planami budowy. Wobec tego uznać należy, iż spełniony jest w sprawie także warunek zapisany w tiret drugim, a odpowiedni pogląd organu drugiej instancji zapisany w uzasadnieniu jego decyzji, w obliczu przedstawionych argumentów, nie zasługuje na aprobatę. W końcu ustosunkowując się do tiret trzeciego przypomnieć należy, iż dopuszcza on zabudowę zagrodową w pasie 60 m od linii rozgraniczającej drogi lokalnej, dojazdowej lub drogi wewnętrznej. W tej sytuacji niezbędnym jest ustalenie, w jakiej odległości od jednej z wymienionych kategorii dróg znajduje się teren, na którym planowana jest zabudowa. Zgodnie z oświadczeniem pełnomocnika strony skarżącej złożonym podczas rozprawy, działka nr ewid. [...], która także objęta jest zamierzeniem inwestycyjnym, faktycznie jest drogą szutrową, którą poruszają się mieszkańcy. Ten pogląd potwierdził także przedstawiciel organu oświadczając do protokołu rozprawy, iż działka ta jest drogą wewnętrzną służącą dojazdowi do pól i powstała w wyniku podziału działek celem zapewnienia do nich dojazdu. Tymczasem zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji uznały, iż obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji odbywać się będzie z drogi gminnej oznaczonej symbolem 33KD-L1/2 uznając, iż działka nr ewid. [...] nie stanowi drogi wewnętrznej. W tym miejscu podnieść należy, iż uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zawiera definicji drogi wewnętrznej. W przepisie § 3 pkt 29 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego znajduje się wyłącznie definicja "drogi". W tej sytuacji definicji drogi wewnętrznej poszukiwać należy w aktach zewnętrznych w odniesieniu do uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym zakresie zasadnym jest posiłkowanie się także treścią art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2007 roku Nr 19, poz. 115 ze zm.). Przepis ten stanowi, iż drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Treść przepisu art. 8 ust. 1 wskazuje jednoznacznie na definicję drogi wewnętrznej, która stanowi kategorię drogi przeciwstawną do drogi publicznej. Przedmiotowa definicja legalna ma charakter negatywny i została sformułowana z wykorzystaniem formuły wyłączenia. Przez drogę wewnętrzną należy bowiem rozumieć drogę, parking oraz plac przeznaczony do ruchu pojazdów, które nie zostały zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych (krajowych, wojewódzkich, powiatowych lub gminnych) ani nie leżą w pasie drogowy tych dróg. Na podstawie aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych można wskazać, że do dróg wewnętrznych zalicza się drogi niezliczone do kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi takie jak: drogi na osiedlach mieszkaniowych, drogi dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych oraz do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami, pętle autobusowe (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 września 2008 roku, I SA/Wa 603/08, Lex Nr 566545 oraz wyrok NSA w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2009 roku, II OSK 881/09, Lex Nr 552887). Konkludując dotychczasowe rozważania wyjaśnić należy, iż wobec treści oświadczeń złożonych do protokołu rozprawy przez pełnomocnika strony skarżącej, jak i przedstawiciela organu, ocena czy działka nr ewid. [...] stanowi drogę wewnętrzną, w rozumieniu § 33 ust. 1 pkt 3 lit. "a" tiret trzeci uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga ponownego rozważenia przez organy administracji architektoniczno – budowlanej. W tej sytuacji odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę była przedwczesna, czym organy obu instancji naruszyły przepis art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego. Ustosunkowując się do zarzutów skargi należy wskazać, że w zasadniczej części zostały one podzielone przez Sąd. Na aprobatę nie zasługuje zarzut naruszenia art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten statuując zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu stanowi, iż organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Ugruntowany jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż zarzut naruszenia powołanego przepisu może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Strona skarżąca ani w toku postępowania prowadzonego przez organy, ani w toku postępowania sądowego nie wykazała takowego związku przyczynowego. Owszem organy administracji, przed wydaniem rozstrzygnięć w sprawie nie powiadomiły ani inwestora, ani jego pełnomocnika w trybie art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego o możliwości zapoznania się z dokumentami załączonymi do akt i wypowiedzenia się w tym przedmiocie. Niemniej jednak stronie, jak i jej pełnomocnikowi znana była treść tych dokumentów. Wobec powyższego Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie kosztów postępowania sądowego Sąd orzekł w punkcie drugim wyroku w oparciu o zapisy art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. ko