II SA/Łd 858/05

Dnia 19 października 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Markiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj, Asesor Renata Kubot-Szustowska, Protokolant Referendarz sądowy Magdalena Sieniuć, po rozpoznaniu w dniu 19 października 2005 roku na rozprawie przy udziale - sprawy ze skargi J.L. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]); 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz J. L. kwotę 100,00 (sto) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego; 3) stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawo- mocnienia się wyroku. J.L. zaskarżyła postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia dokonania rozbiórki samowolnie dobudowanej części mieszkalnej, wydane w dniu [...], za nr [...](znak: [...]), uchylające postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], Nr [...](znak: [...]), nakładające na skarżącą grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 8.361,69 zł oraz inne obowiązki z tym związane, w części określającej wysokość grzywny, z oznaczeniem tej kwoty w wysokości 8.016 zł i utrzymujące zakwestionowane postanowienie pierwszoinstancyjne w mocy w pozostałej części. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazano, że decyzją PINB w Ł. z dnia [...] nakazano J.L rozbiórkę dobudowanej części mieszkalnej o wym. 4,00 x 4,00 m do istniejącego budynku mieszkalnego na działce nr 563, położonej w miejscowości R. nr 97 gm. W., realizowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę. Decyzją w/w WINB w Ł. z dnia [...] nr [...] utrzymano w mocy wymienioną decyzję organu I instancji. NSA OZ w Ł. wyrokiem z dnia [...] oddalił skargę J.L. na w/w decyzję (sygn.akt II SA/Łd 1956/00). W dniu 18 lutego 2004 roku dokonana została przez pracowników PINB w Ł. kontrola dotycząca wykonania rozbiórki samowolnie dobudowanej części budynku mieszkalnego. Następnie wystosowano do skarżącej nieskuteczne upomnienie w sprawie wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, oraz wystosowano tytuł wykonawczy z dnia [...]. Następnie postanowieniem organu I instancji Nr [...] PINB w Ł., nałożono grzywnę w celu przymuszenia na skarżącą w wysokości 8.361,69 zł, a ponadto - obowiązek uiszczenia opłaty egzekucyjnej za wydanie postanowienia w wysokości 68 zł. Jednocześnie wezwano skarżącą do: - wpłacenia powyższej grzywny oraz opłaty egzekucyjnej w terminie 30 dni od dnia doręczenia tego postanowienia; - wykonania określonego w tytule wykonawczym obowiązku w terminie 30 dni od daty doręczenia tego postanowienia, gdyż w przeciwnym razie będzie orzeczone wykonanie zastępcze. W zażaleniu na postanowienie organu I instancji, J. L. wskazała na (m.in.) trudną sytuację finansową, podeszły wiek oraz brak środków finansowych i podniosła, że rozbiórka byłaby zagrożeniem dla życia i bezpieczeństwa jej i rodziny. Po rozpatrzeniu tego zażalenia postanowieniem Nr [...] z dnia [...] ŁWINB w Ł. orzekł o uchyleniu kwestionowanego postanowienia organu I instancji w części określającej wysokość grzywny i orzekł o nałożeniu grzywny w wysokości 8.016 zł oraz o utrzymaniu postanowienia w mocy w pozostałej części. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, J. L. wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz zawarła wniosek o zasądzenie kosztów. Skarżąca podniosła, że wysokość nałożonej grzywny przewyższa znacznie wartość przedmiotu rozbiórki, a wykonanie obowiązku grozi katastrofą budowlaną oraz zażądała zastosowania środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego, bo skutki rozbiórki obciążą organ egzekucyjny. Zdaniem skarżącej jej sytuacja nakazuje umorzenie postępowania egzekucyjnego. W odpowiedzi na skargę, organ orzekający poparł swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), Sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości sprawuje kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uwzględnienie skargi - uchylenie aktu administracyjnego, zaskarżonego do tego Sądu, następuje tylko wówczas, gdy Sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "upsa". Zgodnie z art. 26 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.), organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Wszczęcie zaś egzekucji administracyjnej, następuje z chwilą (m.in.) doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (art. 26 § 5 pkt 1 powołanej ustawy). Tytuł wykonawczy, jak wynika to wprost z przepisu art. 27 § 1 pkt 9 powołanej ustawy, zawierać musi "pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego, zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego". Organ egzekucyjny przystępując do czynności egzekucyjnych, doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego (o ile nie został wcześniej doręczony; art. 32 cyt. ustawy). "Zarzuty", o których wyżej mowa, co potwierdza treść art. 33 cyt. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, są podstawowym środkiem ochrony zobowiązanego, gdy postępowanie egzekucyjne narusza istotne zasady tego postępowania lub gdy egzekucja jest niedopuszczalna. Zarzuty są też środkiem zaskarżenia przysługującym w chwili wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Nie ulega też wątpliwości, że podstawy zarzutu w sprawie prowadzenia postępowania administracyjnego, zostały wymienione w sposób wyczerpujący w art. 33 wymienionej ustawy, a zatem zarzut można wnieść tylko z przyczyn taksatywnie wymienionych w tym artykule. Między innymi, podstawą "zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej" może być: niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym (pkt 5) oraz zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (pkt 8). Uwzględnienie zarzutów, może skutkować umorzeniem postępowania egzekucyjnego albo zastosowaniem mniej uciążliwego środka egzekucyjnego. Mimo, iż co do zasady, wniesienie przez zobowiązanego zarzutu w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, nie wstrzymuje tego postępowania, to organ egzekucyjny "może jednak w uzasadnionych przypadkach wstrzymać postępowanie egzekucyjne lub niektóre czynności egzekucyjne do czasu rozpatrzenia zarzutu" (art. 35 § 1 powołanej ustawy). Zgodzić się przy tym należy z poglądem, że "zarzuty", o których mowa w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, spełniają podobną rolę, jak odwołanie w postępowaniu orzekającym, są one bowiem podstawowym środkiem ochrony zobowiązanego, gdy postępowanie egzekucyjne narusza istotne zasady tego postępowania lub gry egzekucja jest niedopuszczalna (por. R.Hauser, Z.Leoński: Egzekucja administracyjna. Komentarz do ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Warszawa 1995, s. 64). Uznanie zarzutów za uzasadnione, może wywoływać daleko idące skutki co do dalszego przebiegu postępowania egzekucyjnego. Rozpatrzenie zarzutów, o ile zostały zgłoszone przez stronę zobowiązaną, jest zatem podstawowym obowiązkiem organu egzekucyjnego, który powinien być realizowany w pierwszej kolejności. W tym stanie prawnym, ale w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy, pismo strony skarżącej z dnia [...], zatytułowane "Zażalenie na postanowienie... w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia...", mogło także zawierać przedmiotowe "zarzuty", przy czym niewątpliwie zawierało zarzuty niewykonalności obowiązku oraz zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Tego rodzaju okoliczności stanowią natomiast bezspornie podstawy do wniesienia zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, na podstawie art. 33 pkt 5 i 8 powołanej wcześniej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W wypadku zaś, gdyby we wskazanym piśmie, wniesiono również zarzuty do prowadzenia postępowania egzekucyjnego, zarzuty te powinny zostać rozpatrzone w pierwszej kolejności, z uwagi na podane wcześniej skutki uwzględnienia zarzutów oraz możliwości wstrzymania postępowania egzekucyjnego (lub niektórych czynności egzekucyjnych), do czasu rozpatrzenia zarzutu, w sytuacji (w przypadkach), o których mowa w art. 35 § 1 powołanej ustawy. W stanie faktycznym sprawy niniejszej, nie byłoby to związane z badaniem przez organ egzekucyjny, sprawy od strony merytorycznej, do czego nie jest uprawniony z uwagi na pozostawanie w obrocie prawnym decyzji administracyjnej, zawierającej określenie obowiązku strony skarżącej. Ewentualne zbadanie, czy w toku prowadzonego samego postępowania egzekucyjnego, nie powstały nowe kwestie, wymagające niewątpliwego rozważenia (takie jak, przykładowo, obecny stan techniczny budynku, samowolnie rozbudowanego, zbudowanego przed II wojną, na co konkretnie powoływała się skarżąca w toku postępowania egzekucyjnego, jako przyczynę wystąpienia sytuacji "niewykonalności" obowiązku), nie byłoby zatem rozstrzyganiem spraw ostatecznie już rozstrzygniętych decyzją administracyjną, jednakże wydaną w dniu [...], jak to wynika z dokumentacji dołączonej do akt administracyjnych sprawy niniejszej. Stosownie do art. 61 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości, sprecyzowanie żądania strony należy do wnoszącego to żądanie (do strony), a nie do sfery cennej danego organu administracji publicznej (por. przykł. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1990 r., I SA 367/90; ONSA 1990, z.2-3, poz. 47). Organy orzekające w sprawie niniejszej nie wyjaśniły pod tym kątem stanu faktycznego sprawy, a w szczególności nie wyjaśniły ostatecznie, jakie środki zaskarżenia zostały wniesione pismem strony skarżącej z dnia [...]. W tym stanie rzeczy, Sąd administracyjny uznał, że postępowanie w sprawie niniejszej wykazuje naruszenia art. 7 i 77 § 1 kpa, które nie mogły nie mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Z tych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 lit. c oraz art. 152 i art. 200 upsa, orzeczono jak wyżej. ls/