II SA/Łd 858/14

Dnia 15 stycznia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2015 roku przy udziale - sprawy ze skargi H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję. a.bł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpoznaniu odwołania H. K., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...], nr [...] o odmowie przyznania świadczenia w formie zasiłku dla opiekuna. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: Organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...], po rozpoznaniu wniosku H. K., odmówił przyznania świadczenia w formie zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad matką – W. K. za okres od dnia 1 lipca 2013 roku do dnia 31 lipca 2018 roku. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 2, art. 5, art. 7 i art. 10 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 roku o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. poz. 567, dalej jako: "ustawa") oraz art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (teks jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 1456 ze zm., dalej jako: "u.ś.r."). Po rozpoznaniu odwołania H. K. od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wspomnianą na wstępie decyzją, utrzymało w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W motywach organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy, której celem jest realizacja wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 roku (sygn. akt K 27/13 w sprawie uznania art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 roku o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. poz. 1548, dalej jako: "ustawa nowelizująca") za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Na podstawie art. 11 ust. 1 i 3 ustawy nowelizującej został wprowadzony okres przejściowy uprawniający osoby dotychczas otrzymujące świadczenie pielęgnacyjne do otrzymywania tego świadczenia na podstawie art. 17 u.ś.r., przez okres 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej, czyli do dnia 30 czerwca 2013 roku. Po upływie tego okresu decyzje, na podstawie których było przyznane prawo do świadczeń pielęgnacyjnych, wygasły z mocy prawa. W tej sytuacji, ustawa określa warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 roku w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 1 ustawy). Zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 ustawy, zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie uznanego za niekonstytucyjny art. 11 ust. 3 ustawy nowelizującej z dniem 1 lipca 2013 roku. W sprawie niniejszej – jak wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze – taka sytuacja nie wystąpiła, bowiem decyzją z dnia [...] organ pierwszej instancji przyznał H. K. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką – W. K. w kwocie 520 zł miesięcznie na okres od dnia 1 czerwca 2012 roku do dnia 30 czerwca 2013 roku. Dla organu nie ulega wątpliwości, że wspomniana decyzja nie wygasła z mocy prawa na podstawie 11 ust. 3 ustawy nowelizującej, lecz w związku z upływem terminu, na który została wydana w związku z utratą ważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności W. K.. Wobec tego, w świetle art. 2 ust. 1 ustawy oraz istniejącego w sprawie stanu faktycznego, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, odmowa przyznania skarżącej prawa do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad matką jest zasadna. Kwestia przyznania prawa do zasiłku dla opiekuna została ściśle określona we wskazanych przepisach prawa i pozostaje poza uznaniem administracyjnym. Dlatego też argumenty podniesione w odwołaniu natury słusznościowej nie mogą mieć wpływu na możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia. W skardze na powyższą decyzję H. K. wskazując na naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") oraz art. 2 ustawy, wniosła o uchylenie kwestionowanej decyzji w całości. Zdaniem autorki skargi, organ naruszył przepis art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., bowiem w sposób niewyczerpujący rozpatrzył materiał dowodowy i dokonał dowolnej jego oceny, która wyraża się zwłaszcza w pominięciu i odmówieniu mocy dowodowej dokumentom potwierdzającym stan chorobowy jej matki. Wspomniane przepisy zostały naruszone także poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym okoliczności z powodu których orzeczenie o ustaleniu stopnia niepełnosprawności wydano dopiero od dnia 4 lipca 2013 roku. Natomiast przepisy art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a. zostały naruszone przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonego decyzji, w szczególności w kontekście zmieniających się przepisów u.ś.r. od dnia 1 lipca 2013 roku, co miało bezpośredni wpływ na podejmowanie decyzji związanych z ustaleniem stopnia niepełnosprawności. Przepis art. 8 K.p.a. został także naruszony poprzez brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez wydanie decyzji nie uwzględniającej zasad słuszności związanych z działaniem obywatela w zaufaniu do organów państwa, a zwłaszcza w kontekście zmian przepisów prawa. Tymczasem art. 2 ust. 1 ustawy został naruszony, bowiem organy dokonały jego błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania polegającego na przyjęciu, że nie przysługuje skarżącej prawo do zasiłku dla opiekuna w sytuacji, w której decyzja przyznająca prawo do świadczenia pielęgnacyjnego wydana została do dnia 30 czerwca 2013 roku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla zaskarżony akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c P.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Dokonując kontroli legalności kontestowanej decyzji organu administracji skład orzekający ocenił, iż narusza ona prawo w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie. Tytułem wstępu przypomnieć wypada, iż podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy powołanej już wcześniej ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 roku o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Stosownie do art. 1 tej ustawy, określa ona warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 roku w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy nowelizującej z dniem 1 lipca 2013 roku (art. 2 ust. 1 ustawy). W sprawie podkreślić należy, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło przyznania skarżącej prawa do zasiłku dla opiekuna argumentując, iż decyzja o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie wygasła – na mocy art. 11 ust. 3 ustawy nowelizującej – z dniem 1 lipca 2013 roku, bowiem organ przyznał skarżącej rzeczone świadczenie na czas określony do dnia 30 czerwca 2013 roku. Z tego powodu – w ocenie organu odwoławczego – w sprawie nie można mówić o decyzji, która wygasła na mocy art. 11 ust. 3 ustawy nowelizującej z dniem 1 lipca 2013 roku. Taki pogląd – jako nieuzasadniony – nie zasługuje na uwzględnienie. Poza wpływem na rozstrzygnięcie – zdaniem sądu – pozostaje okoliczność, iż skarżąca uzyskała prawo do świadczenia na czas określony z uwagi na czasowy charakter orzeczenia o niepełnosprawności osoby, na którą sprawuje ona opiekę. Gdyby nie zmiana przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych wprowadzona ustawą nowelizującą, skarżąca – po uzyskaniu przez osobę, którą się opiekuje kontynuacji orzeczenia o niepełnosprawności – miałaby możliwość ponownego otrzymania prawa do świadczenia opiekuńczego. Nie bez znaczenia jest tu okoliczność, iż podopieczna skarżącej uzyskała kolejne orzeczenie o niepełnosprawności od dnia 4 lipca 2013 roku. Mimo, iż formalnie nie ma ciągłości orzeczenia o niepełnosprawności (termin wcześniejszego ekspirował z dniem 30 czerwca 2013 roku, a nowe obejmowało okres począwszy od 4 lipca 2013 roku), to i tak skarżąca mogłaby – stosownie do treści art. 24 ust. 2 u.ś.r. – uzyskać prawo do świadczenia począwszy od miesiąca lipca 2013 roku, pod warunkiem złożenia wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. W tym miejscu zwrócić wypada także uwagę, iż powołana ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 roku została uchwalona w wykonaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 roku, w sprawie o sygn. K 27/13 (OTK ZU nr 9/A/2013, poz. 134). W rzeczonym wyroku Trybunał stwierdził, iż art. 11 ust. 1 i 3 ustawy nowelizującej jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP podkreślając, iż interesy osób, które w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną miały prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przed wejściem w życie ustawy nowelizującej nie zostały zabezpieczone przez ustawodawcę w należyty sposób. W ocenie Trybunału naruszono tym samym bezpieczeństwo prawne osób niepełnosprawnych przez odebranie wsparcia osobom opiekującym się nimi. Przepisy art. 11 ust. 1 i 3 ustawy nowelizującej, których niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny wspomnianym wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 roku stanowiły, że osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowywały prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości do dnia 30 czerwca 2013 roku, jeżeli spełniały warunki określone w przepisach dotychczasowych (art. 11 ust. 1 ustawy nowelizującej). Stosownie do treści art. 11 ust. 3 ustawy nowelizującej, decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wydane na podstawie przepisów dotychczasowych wygasały z mocy prawa po upływie terminu, o którym mowa w ust. 1, tj. z dniem 30 czerwca 2013 roku. Powołane unormowanie skutkowało wygaszeniem decyzji, którymi przyznano świadczenia pielęgnacyjne na podstawie przepisów, obowiązujących przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, tj. przed dniem 1 stycznia 2013 roku. Jednocześnie w myśl art. 11 ust. 1 ustawy nowelizującej osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowywały prawo do tego świadczenia do dnia 30 czerwca 2013 roku, jeżeli spełniały warunki określone w przepisach dotychczasowych. Tym samym art. 11 ust. 1 ustawy nowelizującej nie stanowił sam w sobie podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a jedynie stwierdzał, iż osoby które nabyły prawo do świadczenia na podstawie przepisów sprzed nowelizacji zachowywały to prawo do dnia 30 czerwca 2013 roku. W tej sytuacji podstawę przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego do dnia 30 czerwca 2013 roku stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2012 roku, bowiem, by osoba uprawniona mogła zachować prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w myśl art. 11 ust. 1 ustawy nowelizującej, musiała to prawo nabyć na podstawie przepisów dotychczasowych. Powyższą tezę potwierdza brzmienie art. 13 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne, do którego prawo powstało przed dniem wejścia w życie ustawy, ustalając to prawo za wspomniany okres, stosuje się przepisy dotychczasowe. Wskazany przepis obligował organy, w przypadku wniosku o świadczenie pielęgnacyjne złożonego skutecznie przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, tj. przed dniem 1 stycznia 2013 roku, do rozpoznania go według kryteriów warunkujących uzyskanie świadczenia, określonych w przepisach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2012 roku. Z tego powodu sąd uznał, że decyzje przyznające świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w wersji sprzed 1 stycznia 2013 roku (także wydane, po tej dacie, w związku z art. 11 ust. 1 ustawy nowelizującej) wydane zostały na podstawie przepisów dotychczasowych, w rozumieniu art. 11 ust. 3 ustawy nowelizującej. Z kolei użyte w art. 11 ust. 3 tej ustawy sformułowanie "wygasają z mocy prawa" oznacza, że decyzje przyznające świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów sprzed 1 stycznia 2013 roku, traciły swój byt prawny z dniem 30 czerwca 2013 roku. Do tych decyzji zaliczają się także decyzje, którymi przyznawano świadczenie do tej daty granicznej, wydane w związku z czasowym zakresem orzeczenia o niepełnosprawności. W tej sytuacji należy przyjąć, że decyzje przyznające świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów sprzed nowelizacji, dokonanej ustawą nowelizującą wygasały z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 tej ustawy, niezależnie od daty ich wydania i okresu na jaki przyznawały to świadczenie, jeśli ten okres nie upływał przed 30 czerwca 2013 roku, a prawo do świadczenia powstało przed dniem wejścia w życie nowelizacji. Wskazane przepisy ustawy nowelizującej (w tym art. 11 ust. 3) nie przewidywały natomiast możliwości wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów sprzed nowelizacji (zob. np. wyroki WSA: w Kielcach z dnia 12 grudnia 2013 roku, sygn. akt: II SA/Ke 999/13, w Opolu z dnia 22 maja 2014 roku, sygn. akt: II SA/Op 99/14, w Łodzi z dnia 18 listopada 2014 roku, sygn. akt: II SA/Łd 921/14 i II SA/Łd 925/14 oraz z dnia 30 października 2014 roku, sygn. akt: II SA/Łd 852/14; dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie, Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...], przyznał skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, od dnia 1 czerwca 2012 roku do dnia 30 czerwca 2013 roku. H. K. z wnioskiem o przyznanie tego świadczenia wystąpiła w dniu 14 czerwca 2012 roku załączając dokument potwierdzający trwałą i całkowitą niezdolności do pracy oraz samodzielnej egzystencji matki. Prezydent Miasta Ł., przyznając prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od pierwszego dnia miesiąca, w którym wpłynął wniosek ustalił je jednak do dnia 30 czerwca 2013 roku. Przepis art. 24 ust. 2 u.ś.r. stanowi, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. A w przypadku ustalania prawa do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności osoby, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W tym przypadku prawo do świadczeń rodzinnych ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia, nie dłużej jednak niż do końca okresu zasiłkowego (art. 24 ust. 3 u.ś.r.). Jednakże, prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W przypadku wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na czas określony prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia (art. 24 ust. 4 u.ś.r.). Znaczny stopień niepełnosprawności w rozumieniu ustawy oznacza natomiast również całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji, orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (art. 3 pkt 21 u.ś.r.). Tym samym, uznać trzeba, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 2 ust. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, albowiem jeśli skarżąca posiadała prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, przyznane jej na mocy przepisów, obowiązujących do dnia 31 grudnia 2012 roku, a decyzja przyznająca owe świadczenie wygasła z mocy prawa z dniem 30 czerwca 2013 roku, zatem ma prawo ubiegać się o zasiłek dla opiekunów. Inne rozumienie powyższych unormowań prowadziłoby do naruszenia podstawowych zasad konstytucyjnych, w tym, zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasady udzielania osobom niepełnosprawnym pomocy w zabezpieczeniu ich egzystencji (art. 69 Konstytucji RP). Pozbawiałoby pomocy wszystkich tych, którzy zrezygnowali z pracy zarobkowej w celu zapewnienia opieki niepełnosprawnemu członkowi rodziny, bowiem w związku z wejściem w życie od dnia 1 stycznia 2013 roku nowych przesłanek do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia zostało im przyznane tylko do dnia 30 czerwca 2013 roku, z uwagi na treść art. 11 ust. 1 ustawy nowelizującej, którego konstytucyjność została zakwestionowana wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 roku. Trzeba więc uznać, iż w sposób niezgodny z Konstytucją utracili prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 lipca 2013 roku i wobec tego powinni być objęci pomocą w ramach regulacji, która określa warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów. Reasumując sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" P.p.s.a. Sąd zdecydował o wyeliminowaniu z obrotu prawnego jedynie decyzji organu drugiej instancji uznając, iż kompetencje orzecznicze organu odwoławczego są wystarczające do końcowego załatwienia sprawy. LS